[행정학] 지방자치단체의 재정

I. 서론

 

A. 연구의 배경 및 목적

지방자치는 국가의 간섭과 통제를 넘어 지역 주민이 자율적으로 지역 문제를 해결하는 핵심적인 민주주의 운영 원리입니다. 이러한 지방자치가 실질적으로 작동하기 위한 필수 전제 조건 중 하나는 바로 독립된 재정권의 확보입니다. 재정적 기반 없이는 지방자치단체가 부여된 자치권을 온전히 행사하고 지역 주민의 요구에 부응하는 공공서비스를 제공하기 어렵기 때문입니다. 즉, 지방재정은 지방자치의 성패를 가늠하는 중요한 요소라 할 수 있습니다.

 

그러나 한국의 지방자치단체 재정은 여러 복합적인 과제에 직면해 있습니다. 지속적인 재정자립도 하락 추세는 지방정부의 중앙정부에 대한 재정적 의존성을 심화시키는 주요 원인으로 지목됩니다. 또한, 고령화와 복지 수요 증대에 따라 사회복지 분야 지출 부담이 가중되고 있으며, 이는 다른 분야의 투자 여력을 제약할 수 있다는 우려를 낳고 있습니다. 수도권과 비수도권, 도시와 농어촌 간의 재정력 격차, 즉 수평적 재정 불균형 문제 역시 지방재정의 건전성과 효율성을 저해하는 요인으로 작용합니다. 지방채무 관리의 중요성 또한 부각되고 있습니다.

 

II. 행정학적 관점에서 지방자치단체 재정의 개념, 범위, 중요성

 

A. 지방재정의 개념 정의

지방재정은 일반적으로 지방자치단체가 법령에 따라 부여된 자치 기능을 수행하고, 지역 주민의 복리 증진에 필요한 공공서비스를 제공하기 위해 요구되는 재원을 조달, 관리, 배분, 사용하는 일체의 경제 활동을 의미합니다. 이는 단순히 수입과 지출을 기록하는 회계 활동을 넘어, 지역 사회의 공공 수요를 충족시키고 지방 정부의 정책 목표를 실현하기 위한 핵심적인 행정 과정입니다.

 

지방재정은 국가 전체의 재정 시스템 내에서 중앙정부 재정과는 구별되는 고유한 특징을 지닙니다.

• 첫째, 지역성(Locality): 지방자치단체의 활동 범위 및 재정 영향력이 관할 구역 내로 한정됩니다.
• 둘째, 응익성(Benefit Principle): 제공하는 공공서비스의 특정 지역 주민/수혜자가 비교적 명확하여 편익과 비용 부담 간 연계(응익주의) 원칙이 강하게 적용될 수 있습니다 (예: 사용료, 수수료).
• 셋째, 다양성(Diversity): 다수 지자체의 재정을 총칭하므로 각 단체 특성에 따라 다양한 모습을 보입니다.
• 넷째, 의존성(Dependency): 상당 부분이 중앙정부 이전재원에 의존하여 재정 운영 자율성이 제약받는 경향이 있습니다.
• 다섯째, 정치성(Political Nature): 지역 주민 의사와 밀접하여 경제적 합리성 외 정치적 요인(공약, 의회 심의, 이익집단 요구 등)이 중요하게 작용할 수 있습니다. 서비스/재원 확보 경쟁 및 주민 선호 민감도도 높습니다.

지방재정-특징

B. 지방재정의 범위

행정학적 관점에서 재정의 범위를 명확히 설정하는 것은 정부 정책 효과의 정확한 평가 및 분석을 위한 기초 작업으로서 매우 중요합니다. 정부 정책의 주요 수단인 규제와 재정 중, 어디까지를 정부(지방정부 포함)의 재정 활동 범위로 간주할 것인가는 정책 효과 측정에 결정적인 영향을 미칩니다. 예를 들어, 지방공기업 부채 포함 여부에 따라 재정 건전성 평가가 크게 달라질 수 있습니다.

 

따라서 지방재정 범위를 논할 때는 세입/세출(유량)뿐 아니라 자산/부채(저량)까지 포괄해야 합니다. 즉, 일반/특별회계 외 기금 운영, 지방공기업, 출자·출연기관 등 재정적으로 밀접한 기관 상태까지 고려할 필요가 있습니다.

 

또한, 글로벌 환경 속 국가 간 비교 가능성 확보는 객관적 평가와 국제 기준 부합 방향 설정에 필수적입니다. 현재 국제 기준(IMF GFS, UN SNA 등)은 발생주의 회계와 포괄적 공공 부문 개념 기반으로 재정 범위를 설정하는 추세입니다. 한국 지방재정 통계도 국제 기준과의 정합성을 높여 국가 재정 상황을 정확히 파악하고 국제 비교를 용이하게 할 필요가 있습니다. 지방재정 범위 설정은 단순 회계 분류 넘어, 지방정부 역할/책임 범위 규정 및 정책 효과 측정 기준점 제공의 핵심 행정학적 과제입니다.

 

C. 지방재정의 중요성

지방재정은 여러 측면에서 그 중요성을 갖습니다.

• 첫째, 지방자치의 실현을 위한 핵심 동력: 독립된 재정권 없이는 실질적 자치 역량 발휘가 어렵습니다.
• 둘째, 지역 공공서비스 제공의 기반: 도로, 복지, 안전 등 주민 필요 서비스 공급 재원 마련의 근간입니다.
• 셋째, 지역 균형 발전 및 재정 형평성 확보 수단: 재정조정제도를 통해 재정 격차를 완화하고 최소 서비스 수준을 보장합니다.
• 넷째, 국가 전체 재정 운영 효율성 제고 기여: 재정분권을 통해 합리적 기능/재원 배분, 지역 실정 맞는 운영으로 효율성 증대 가능.
• 다섯째, 정부 신뢰 및 사회 신뢰 구축과 밀접: 건전성, 효율성, 투명성은 정부 책임성 높이고 시민 지지 확보 기반.

결론적으로, 지방재정의 중요성은 단순히 '돈' 확보 차원을 넘어, 지방자치 구현, 주민 삶의 질, 지역 형평성, 국가 재정 효율성, 정부/사회 신뢰에까지 영향을 미치는 다층적이고 핵심적인 의미를 지닙니다.

 

III. 지방자치단체의 주요 수입원 종류와 특징

 

A. 세입 구조 개관

지방자치단체의 세입은 원천과 성격에 따라 다양하게 분류됩니다. 기본적으로 스스로 확보하는 자주재원(Own-Source Revenue)과 중앙/상급 지자체로부터 지원받는 의존재원(Intergovernmental Transfers/Dependent Revenue)으로 나뉩니다. 자주재원은 지방세와 세외수입으로, 의존재원은 지방교부세, (국고)보조금, 조정교부금 등으로 구성됩니다.

 

한국 지방재정의 구조적 특징 중 하나는 의존재원 비중이 높아 중앙정부 의존성이 강하다는 점입니다. 이는 재정 안정성에는 기여하나, 자율성을 제약하는 요인이기도 합니다. 이러한 자주성과 의존성 사이의 긴장 관계는 지방재정 세입 구조 이해의 중요한 관점입니다.

 

지방자치단체-세입원

 

B. 지방세

지방세는 지방자치단체가 재정수요 충당 목적으로 법률 따라 과세권을 부여받아 관할 구역 내 주민, 재산, 소득, 소비 행위 등에 부과·징수하는 조세입니다. (국세와 구별)

 

현재 한국 지방세는 총 11개 세목이며, 과세 주체 따라 광역단체(시·도)의 시·도세와 기초단체(시·군·구)의 시·군·구세로 나뉩니다. (서울시 기준: 시세 9개, 구세 2개). 자치단체 유형별 세목 구조 차이는 행정 기능/책임 범위 차이를 반영합니다.

 

지방세는 이론적으로 응익성 원칙 강조될 수 있으나, 실제로는 응능주의적 성격 세목(지방소득세, 재산세 등)도 상당 부분 포함합니다. 또한, 주요 세원의 지역 간 편재성 문제가 지속 제기되어, 지방세 중심 재정 분권 추진 시 고려해야 할 과제입니다.

 

C. 세외수입

세외수입은 지자체 자체 수입 중 지방세 제외 모든 수입 포괄. 주로 공공시설 사용료, 행정서비스 수수료, 재산 임대/매각 수입, 사업 수입, 이자 수입 등이 해당. (과징금, 과태료 등 지방행정제재·부과금 포함)

 

성격 따라 경상적 세외수입(지속적/안정적 발생, 예측 가능: 재산임대, 사용료, 수수료 등)과 임시적 세외수입(불규칙적/일회성 발생, 예측 어려움: 재산매각, 부담금, 기타 잡수입 등)으로 구분.

 

세외수입은 법령/조례/계약 등 다양한 근거로 부과·징수되며, 지자체 노력 따라 수입원 개발/확대 잠재력 비교적 큼 (재정자립도 기여). 특히 사용료/수수료는 수익자 부담 원칙(응익성) 명확 적용 영역. 그러나 지나친 증대 추구 시 주민 부담 가중, 형평성 저해 우려 있으므로 공공성-수익성 간 균형 필요.

 

D. 지방교부세

지방교부세는 중앙정부가 징수한 국세 수입 일부(현행 내국세 총액 19.24%)를 기준 따라 지자체에 나누어 주는 제도. 목적은 ①재정력 격차 완화(수평적 조정), ②최소 행정서비스 재원 보장(재정보전), ③중앙-지방 재원 배분 불균형 시정(수직적 조정).

 

종류: 보통교부세(기준재정수요액 - 기준재정수입액 보전, 최대 비중), 특별교부세(특별 재정 수요 발생 시), 부동산교부세(종부세 재원, 지방세 감소 보전/균형 발전), 소방안전교부세(담배 개별소비세 재원, 소방/안전 시설 확충).

 

가장 큰 특징은 용도 미지정 일반재원. 지자체 자율적 사용 가능 (재정 자율성 보장). 지방세로 배분되어야 할 세원 성격 고려, 지방 고유 재원 간주.

 

E. 보조금

보조금은 국가 또는 상급 지자체가 특정 행정 목적 달성/시책 장려 위해 용도 지정하여 지원하는 재원. (국고보조금, 시·도비보조금 등). (법적으론 부담금, 교부금, 협의 보조금 포괄).

 

사업비 지원 방식은 주로 일정 비율 분담하는 대응투자(Matching Fund) 방식. 지원 비율(기준보조율)은 재정 능력 따라 차등 적용(차등보조율) 가능.

 

가장 중요 특징은 용도 엄격 제한되는 특정(조건부)재원. 교부 목적 외 사용 불가, 중앙/상급 관리·감독 받음. 국가 중요 사업 추진/효율성 제고 순기능 있으나, 지자체 자율성 제약, 중앙 의존도 심화 요인. 특히 국고보조사업 증가는 지방비 부담 증가 수반하여 지방 재정 압박 요인.

 

F. 기타 수입

위 외 세입 구성 요소: 조정교부금(광역→기초 재정 격차 조정), 지방채(사업 재원 조달/일시 부족분 충당 목적 외부 차입금, 상환기간 1년 초과), 기금 전입금, 예치금 회수, 잉여금 등.

 

지자체 세입 구조는 다양한 원천으로 구성. 각 수입원 특징/비중 변화 이해는 재정 진단 및 정책 방향 설정에 필수적. 특히, 자주재원 vs 의존재원 비율, 의존재원 내 일반재원(교부세) vs 특정재원(보조금) 구성 변화는 실질 재정 운영 능력/자율성에 중요 함의 가지므로 주목 필요.

 

IV. 지방자치단체의 주요 지출 분야와 결정 요인

 

A. 지출 분야 분류

지방자치단체의 세출(재정 지출)은 다양한 기준 따라 분류. 대표 방식은 기능별 분류. 현행 한국 지자체 예산은 13개 대분야, 52개 부문 사용. (①일반공공행정, ②공공질서/안전, ③교육, ④문화/관광, ⑤환경, ⑥사회복지, ⑦보건, ⑧농림해양수산, ⑨산업/중소기업/에너지, ⑩교통/물류, ⑪국토/지역개발, ⑫과학기술, ⑬예비비/기타). 어떤 분야 중점 투입 파악에 유용.

 

다른 주요 분류 방식은 성질별 분류. 인건비, 물건비, 이전지출, 자본지출, 융자/출자 등으로 구분. 지출 경제 효과 분석, 경직성 경비/가용 재원 규모 파악에 활용.

지방자치단체-주요세출분야

B. 주요 지출 분야 현황

주요 분야 현황:

• 사회복지 (Social Welfare):
  • 단연 최대 비중, 지속/빠른 증가 추세. (지자체 세출 30% 초과, 2023년에도 2.9조원 증가).
  • 국고보조사업 비중 압도적 높음 (2021년 전체 보조금 64.7% 차지, 복지 정책예산 90% 이상 보조사업).
  • 주요 사업(기초연금, 의료급여, 생계급여 등) 대부분 법령 의무지출 성격 강함 -> 지자체 재량 지출 여력 제약.
• 지역개발 (Regional Development): 수자원, 도시 개발/재생, 산단 조성, SOC 건설/유지보수 등 포함. 지역 경제 활성화/주민 편의 기여하나, 복지 지출 증가 영향 받을 수 있음 (타 분야 지출 위축 가능성 분석).
• 교육 (Education): 유아/초중등 지원(급식, 시설 등), 고등교육, 평생교육 등. 지방교육재정교부금 중요 역할(별도 회계). 일반회계 교육 지출도 복지 지출 증가 영향 가능성.
• 안전 (Public Order and Safety): 자치경찰, 재난 예방/대응, 소방 등. 꾸준한 재정 투자 요구 (소방안전교부세 활용).
• 일반공공행정 (General Public Administration): 의회 운영, 선거, 행정 지원, 재정/세무, 청사/재산 관리, 인건비 등 기본 기능 유지 지출. 경직성 강하나 재정 악화 시 절감 압력. (복지 증가 따라 비중 감소 경향, 2023년 실제 감소).

 

표 1: 지방자치단체 기능별 세출 비중 변화 추이 (2018-2023)

기능 분야	2018년 비중 (%)	2023년 비중 (%)	증감 (p)
사회복지	28.5	30.6	+2.1
국토 및 지역개발	7.0	6.8	-0.2
교통 및 물류	8.5	9.0	+0.5
환경	8.0	9.2	+1.2
농림해양수산	6.5	7.3	+0.8
문화 및 관광	4.5	5.3	+0.8
교육	5.5	5.1	-0.4
보건	2.5	1.7	-0.8
공공질서 및 안전	2.5	2.3	-0.2
일반공공행정	9.0	6.8	-2.2
산업·중소기업 및 에너지	3.5	3.3	-0.2
과학기술	0.2	0.1	-0.1
예비비 및 기타	10.8	12.2	+1.4
합계	100.0	100.0	-

주: 2018년 및 2023년 결산 기준(일반회계+특별회계, 순계). 행정안전부 지방재정 결산자료 및 관련 보도자료 기반 재구성. 비율 합계는 반올림 오차로 100%가 아닐 수 있음.

위 표 보듯이, 최근 5년 사이 사회복지 비중 뚜렷 증가 반면, 일반행정, 교육, 보건 등 감소 경향. 복지 수요 증가/정책 확대가 지방재정 지출 구조에 미치는 영향 상당함 시사.

 

C. 지출 결정 요인 분석

지방자치단체의 재정 지출 규모와 분야별 배분은 다양한 요인들의 복합적인 상호작용에 의해 결정됩니다.

• 법적·제도적 요인: 국가 법령/지방 조례상 특정 사업/지출 의무화. (국가위임사무, 국고보조사업 지방비 부담 의무 등). 사회복지 분야 의무지출 증가 영향력 큼. 예산 편성 기준/절차 등도 영향.
• 정치적·행정적 요인: 지자체장/지방의회 정책 판단/우선순위 중요. (선거 공약, 현안 해결 등). 중앙정부 정책 기조 연계성 고려. 주민 요구/이익집단 영향력 존재. (비효율 지출 가능성). 주민참여예산제도 영향.
• 경제적·사회적 요인: 지자체 경제 상황/가용 재원 규모가 근본 제약. ('양입제출' 경향). 인구 구조 변화(고령화/저출산)가 지출 수요(노인 복지, 보육 등) 직접 영향. 지역 산업 구조, 도시화, 소득 수준 등 지역 특성/주민 수요 중요.

이처럼 지방 지출 구조는 법적 의무, 중앙 정책, 지역 정치, 거시 환경 요인 등 다층적 요인 상호작용으로 형성. 특히, 법적 의무/사회 수요 증가로 사회복지 지출 경직성 심화 현상 주목 필요. 제한된 재원 하 특정 분야 경직 증가는 필연적으로 타 분야, 특히 지역 장기 성장 관련 투자(지역개발, 교육 등) 재원 축소하는 '구축 효과(crowding-out effect)' 발생 가능. 이는 복지 확대 목표가 지역 경제 활성화/미래 성장 동력 확보 목표 제약하는 의도치 않은 결과 초래 가능성 시사, 지방재정 운용 중요 딜레마 부각. 따라서 전략적인 재원 배분 결정 요구됨.

 

V. 중앙정부와 지방자치단체 간의 재정 관계

 

A. 재정분권의 역사와 현황

한국의 중앙-지방 재정 관계는 오랜 중앙집권적 전통 속 형성. 1991년 지방의회 부활, 1995년 단체장 선거 후 지방자치 본격화, 그러나 실질적 행정/재정 권한 분권은 점진적/부침 겪으며 추진.

 

역사적으론 김영삼 정부(소극 노력) → 김대중 정부(제도적 추진 시작) → 노무현 정부(비교적 적극 추진: 로드맵, 교부세율 인상, 균특회계/부동산교부세 신설 등) → 이명박 정부(기구 일원화) → 문재인 정부(국세:지방세 7:3 목표, 지방소비세율 인상 등) 거침.

 

이런 노력에도 현재 한국 재정분권 수준 여전히 미흡 평가 지배적. 행정 기능 이양 비해 재정 권한(특히 세입 확보) 이양 부진 지적. 결과적으로 지자체 중앙 의존도 여전히 높고, 국세:지방세 비율 오랫동안 8:2 수준 고착.

 

행정학적 관점에서 재정분권은 단순히 재원 나눔 넘어, 세입 확보(조세 분권 등), 세출 결정(지방 책임), 재정 운영 전반(예산, 지방채 등)에 걸친 지자체 자율성과 책임성 포괄 개념. 이런 관점에서 한국 재정분권은 아직 갈 길 멀다고 평가.

 

B. 재정조정제도

재정조정제도는 중앙-지방 간(수직적) 또는 지방 상호 간(수평적) 재정력 격차 완화하고, 모든 지역 주민 최소 공공서비스 수준 보장 위해 재원 이전/배분하는 제도 총칭. 재정 취약 지자체 재정 보전 및 지역 균형 발전 핵심 역할.

 

한국 주요 재정조정제도:

• 지방교부세: 중앙정부가 내국세 일정 비율 교부. 재정보전 + 재정형평화 기능, 대표적 일반재원.
• 국고보조금: 중앙정부가 특정 목적/사업 위해 용도 지정 지원하는 특정재원. 국가 시책 추진 수단.
• 조정교부금: 광역단체가 기초단체 재정 격차 조정 위해 자체 재원 일부 이전.
• 기타 제도: 국가균형발전특별회계(균특회계), 지역상생발전기금 등.

이 제도들은 필수 역할 하나 여러 쟁점/문제점 존재. 지방교부세: 법정 교부율 부족, 격차 완화 효과 미흡, 도덕적 해이 유발 우려. 국고보조금: 자율성 저해, 중앙 통제 수단화, 지방비 매칭 부담 문제. 전반적 제도 복잡성/비효율성 비판.

 

C. 주요 쟁점

중앙-지방 재정 관계 주요 쟁점:

• 국세 대 지방세 비율 조정: 8:2 비율 개선 통한 지방 재정 자율성 제고 요구 꾸준. (정부 7:3 목표 제시, 일부 조치 불구 더딤). 지방소비세 추가 인상, 지방소득세 기능 강화 등 논의. (단순 이양 시 지역 불균형 심화, 일부 지자체 총 재원 감소 가능성 우려 -> 재정조정제도 개편과 연계 필요)
• 수직적 재정 불균형: 이양된 행정 책임(세출) 비해 부족한 자체 재원 확보 권한(세입) 문제. 중앙 의존성 심화, 책임성 약화 근본 원인.
• 국고보조금 문제: 지속 증가(특히 복지)로 지방비 매칭 부담 가중 -> 가용 재원 잠식, 재정 자율성 제약.
• 협력적 거버넌스 부재: 분권/조정 과정 중앙-지방 충분 협의 부족 비판. 중앙 주도 일방 결정은 지방 현실 미반영, 실효성 저하 가능성.
• 정책 유형과 정부 간 관계: 정책 유형 따라 중앙-지방 관계 인식 달라질 수 있음 (예: 규제정책 분야 계층적 통제 인식). 재정 관계도 분야별 특성 고려 필요.

종합하면, 한국 재정분권 과정은 중앙 주도 하향식 경향 뚜렷. 이로 인해 지방 자율성/역량 강화보다 중앙 정책 목표 달성 수단화 또는 충분 재원 없이 사무 이양으로 지방 부담 가중 비판. 진정한 재정분권은 안정적 재원 확보(세입 분권) + 자율적 재정 운영 능력 함께 강화될 때 달성 가능.

 

또한, 국세:지방세 비율 조정은 단순 기술 차원 넘어 복잡 과제. 중앙-지방 기능/역할 분담, 재정책임 배분, 지역 격차 해소 위한 조정제도 설계 등과 불가분 관계. 단순 비율 조정만으론 실질 분권 효과 담보 어려움. 관련 제도들과 유기적 연계 속 통합적 개혁 방안 모색 필요.

 

VI. 지방자치단체가 겪는 재정적 어려움

지방자치단체들은 다양한 재정적 어려움에 직면해 있으며, 이는 지방자치의 내실화와 지역 발전의 제약 요인으로 작용하고 있습니다. 주요 어려움은 재정 불균형, 재정자립도 및 자주도 저하, 그리고 부채 관리 문제로 요약될 수 있습니다.

 

A. 재정 불균형

지방재정 불균형 문제는 크게 수직적/수평적 불균형으로 나뉨.

• 수직적 재정 불균형 (Vertical Fiscal Imbalance): 중앙-지방 간 기능/책임 배분과 재원 배분 간 불일치. 한국은 세입 중앙 집중 vs. 세출 책임 지방 분담 경향 강함. 이는 지방의 중앙 재정 의존성 심화 근본 원인.
• 수평적 재정 불균형 (Horizontal Fiscal Imbalance): 지자체 상호 간 재정 능력 격차. 지역별 경제 기반 등 차이로 발생. 수도권-비수도권, 도시-농어촌 격차 심각. 공공서비스 수준 차이 야기, 균형 발전 저해. (재정조정제도 자립도 격차 해소 한계 시사)

 

B. 재정자립도 및 재정자주도 문제

지자체 재정 상태 대표 지표: 재정자립도, 재정자주도.

• 재정자립도 (Fiscal Self-Sufficiency Ratio): 전체 세입 중 자체재원(지방세+세외수입) 비율. (재원 조달 능력 지표)
• 재정자주도 (Fiscal Autonomy Ratio): 전체 세입 중 자율 사용 가능 재원(자체재원+자주재원적 이전재원(교부세+조정교부금)) 비율. (실질 재원 사용 자율권 지표)

 

표 2: 지방자치단체 재정자립도 및 재정자주도 변화 추이 (전국 평균, %)

지표	2004년	2011년	2016년	2020년	2022년	2023년
재정자립도	57.2	51.9	52.5	50.4	49.9	52.6*
재정자주도	--	--	66.6	58.6	75.6	75.6

주: 재정자립도는 KOSIS 및 관련 보고서 참고. 재정자주도는 관련 보고서 참고. 2023년 재정자립도는 교부세 감소 영향으로 일시적 상승. 자립도/자주도 산출 기준에 따라 수치 상이 가능.

표 보듯이, 재정자립도 장기 하락 추세 (2023년 일시 상승은 분모 감소 영향). 대다수 지자체 자립도 매우 낮음 (2018년 91.4%가 50% 미만). 재정자주도도 최근 하락 경향 보이다 2022년 이후 유지. 낮은 자주도는 주로 자체 수입 한정 + 특정재원(보조금) 비중 높기 때문 분석.

 

낮은 재정자립도/자주도는 중앙 재정 종속 심화, 자율 정책 결정/집행 곤란 야기. 재원 조달 책임-지출 결정 권한 괴리는 책임성 약화 초래 가능.

 

단, 지표 해석 시 주의 필요. 자립도 낮다고 반드시 비효율 의미 아님 (이전재원 통한 보강은 조정제도 목적 부합). 오히려 자주도 하락이 실제 재량 재원 축소(특정재원 증가) 반영 가능성 -> 실질 자율성 파악엔 자주도 변화가 더 민감 지표 가능. 결국, 자립도 제고 노력과 함께 의존재원 중 일반재원 비중 높이고 특정재원 경직성 완화하여 자주도 확보가 실질 자율성 강화에 더 중요.

 

C. 부채 관리 문제

지자체 부채는 재정 건전성 중요 지표. 지방채무는 지방채, 채무부담행위, 보증채무 등 포함.

 

표 3: 지방자치단체 채무 현황 (D1 기준)

연도	채무 총액 (조원)	전년 대비 증감 (조원)	예산 대비 비율 (%)
2017	25.9	-	-
2018	24.5	-1.4	-
2019	25.1	+0.6	-
2020	30.0	+4.9	-
2021	36.1	+6.1	-
2022	38.3	+2.2	10.1
2023	?	?	?

주: 행안부 지방채무 현황 자료 및 관련 보도자료 기반. 2022년 비율은 최종예산(순계) 기준. 2023년 말 총 채무액 구체 수치 확인 불가.

표 보듯이, 총 채무 규모 2018년 이후 증가 추세. 2022년 예산 대비 비율 10.1% 수준으로 표면적 건전 평가도 있으나, 이는 직접 채무(D1)만 집계. 지방공기업 부채 등 포함 시 전체 공공부문 부채 규모 더 커짐.

 

실제 지방공기업 부채(특히 도시개발공사) 증가 추세 (3기 신도시 등). 정부는 '부채중점관리기관' 지정 등 관리 강화. 확정 채무 외 '우발채무'(Contingent Liabilities, 예: 민자사업 지급 보증) 관리 필요성도 제기.

 

지방 부채 증가는 대규모 투자, 경직성 경비 증가, 취약 세입 기반 등 복합 원인. 정부는 재정위기관리위원회 운영, 지방채 발행 한도 설정/승인 등 노력. 그러나 지방채 발행 자율화 요구 vs. 재정 건전성 확보 필요성 균형점 찾기 중요 과제.

 

결론적으로 지방 부채 문제는 단순 총액 규모 넘어, 발생 원인, 상환 능력(질), 잠재 위험(공기업 부채, 우발채무 등), 관리 시스템 실효성까지 종합 고려해야. 피상적 지표만으론 실제 위험 과소평가 가능 -> 심층/포괄적 분석/관리 요구됨.

 

VII. 지방재정의 건전성 및 효율성 제고를 위한 정책적 노력과 개혁 방안

지방자치단체 재정적 어려움 극복 및 지속가능 기반 마련 위해, 재정 건전성(soundness) 및 효율성(efficiency) 제고 노력과 개혁 방안 추진/논의 중.

 

A. 재정 건전성 강화 노력

재정 건전성 = 재정 의무 이행 능력 유지 + 미래 위험 대비. 주요 노력:

• 법적 기반 마련: 「지방재정법」 제3조에 건전/효율 운용 의무 명시.
• 재정분석 및 진단 시스템: 행안부 매년 분석/진단. 건전성 지표 활용 평가. '재정위기관리제도' 운영 (재정위기/주의단체 지정 및 관리).
• 채무 관리 강화: 지방채 발행 한도 설정, 사전 승인/협의, 상환 계획 의무화. '부채중점관리기관' 지정(지방공기업), 우발채무 관리 강화 모색.
• 통합재정안정화기금 활용: 여유 재원 적립 통한 재정 변동성 완화. (사용 용도 확대 등 개선 필요성 제기).
• 세출 구조조정: 불요불급 사업 축소, 경상경비 절감 등 노력.

 

B. 재정 효율성 제고 노력

재정 효율성 = 제한된 재원 투입 → 최대한의 정책 효과/서비스 산출. 주요 노력:

• 성과주의 예산제도 도입: 투입 중심 → 목표 설정, 성과 측정, 평가 결과 예산 환류 노력 지속. (성과계획서/보고서 작성 등). (단, 객관적 측정/평가 시스템, 실질 연계 등 한계 지적).
• 지방재정 투자심사: 대규모 신규 투자 사업 사전 심사 (필요성, 타당성, 재원 등). 예산 낭비 방지, 효율성 제고 기여.
• 지방공기업 경영 효율화: 경영 평가, 자율성 확대 + 책임성 강화 방안 논의.
• 지방 조달 시스템 개선: 투명성/효율성 높여 예산 절감 노력.

 

C. 주요 개혁 방안 논의

근본 건전성/효율성 확보 위한 구조적 개혁 방안 논의 활발.

• 세입 구조 개혁:
  • 국세의 지방세 이양 통한 세입 분권 강화 핵심. (국세:지방세 비율 조정 목표, 지방소비세율 인상, 지방소득세 기능 강화 검토).
  • 지방세 세목 재조정 논의 (광역→기초 이양, 재산세 육성 등).
  • 과세 자주권(세율 결정권) 실질 확대 주장 (탄력세율 활용도 제고 등).
• 재정조정제도 개혁:
  • 지방교부세 법정 교부율 인상 요구.
  • 교부세 산정 방식 합리성 제고 (변화된 수요 반영, 인구감소지역 지원 강화 등).
  • 국고보조금 개편 (포괄보조금 확대, 차등보조율 확대, 규제 완화 등). (보조금 총량 관리 검토).
  • 자체 노력 유도 위한 (가칭) 성과교부세 도입 제안.
• 지출 구조 개혁:
  • 사회복지 재정 분담 구조 합리적 재조정 시급 과제 (중앙-지방 역할/재원 분담 조정).
  • 지방재정영향평가제도 실질 운영/강화 주장.
  • 획일적 예산편성지침 폐지/완화 등 예산 과정 효율화.
• 기타 제도 개선:
  • 중앙-지방 간 협의/조정 위한 공식적 거버넌스 체계 구축 필요.
  • 지자체 책임성 강화 장치 마련 (정보 공개, 주민 참여, 외부 감사 등).

개혁 추진 시 '건전성/효율성 제고' vs. '자율성/책임성 강화' 가치 간 균형점 찾는 것 중요. (예: 중앙 통제 강화 vs. 지방 자율성 제약). 특정 개혁 방안 추진 시 타 가치 영향 종합 고려, 조화로운 달성 위한 최적 제도 설계 모색해야.

 

또한, 지방재정은 세입, 세출, 이전재원, 부채 등 복잡 얽힌 시스템적 문제. 단편적 개선 한계. (예: 지방세 이양 논의는 이전재원 조정과 필연적 연계). 효과적 개혁 위해 제도 간 유기적 연관성 고려한 시스템적 접근 필수. 이를 위해 중앙-지방 간, 관련 기관 간 지속적 소통/협의/조정 위한 제도화된 거버넌스 메커니즘 구축 반드시 뒷받침되어야.

 

VIII. 지방자치단체 재정 운영의 투명성과 책임성 확보 방안

지방재정 운영의 건전성/효율성 담보, 주민 신뢰 얻기 위해 재정 운영 과정/결과 투명성(transparency) 제고, 운영 주체 책임성(accountability) 확보 필수. 주요 방안: 정보 공개, 주민 참여, 감사/감독 시스템.

 

A. 재정 정보 공개 및 공시

재정 정보 투명 공개는 재정 민주주의 출발점. 주요 제도/시스템:

• 지방재정 365: 행안부 운영 통합 공개 시스템. 방대한 재정 정보(예/결산, 지표, 부채, 업무추진비 등) 제공. 시각화, 비교/맞춤 검색 기능 등 활용성 제고 노력. (모바일 접근 가능)
• 지방재정공시: 법 따라 지자체 매년 예/결산 기준 재정 운용 상황/지표 공시 의무. (지자체 홈페이지/지방재정 365 통해)
• 정보공개 제도: 법 따라 주민 청구 시 재정 정보 열람/사본 제공. 중요 정보 의무 공표.

제도적 노력 불구, 실효성 개선 목소리 높음. 문제점: ①공개 범위/시의성 한계 (과거 정보 위주, 현재/미래 정보 부족). ②접근성/이해도 낮음 (복잡 메뉴, 전문 용어, 단순 수치 나열). ③이원적 결산 체계 (현금주의 vs 발생주의) 혼란 야기, 일관성 저해 가능성. ④성과 정보 매우 부족 (투입 정보 위주, 효과성 판단 어려움).

 

B. 주민 참여 제도

투명성/책임성 제고 위한 다른 축은 주민 참여 보장/활성화.

• 주민참여예산제: 예산 편성 과정 주민 직접 참여/의견 제시/심의/조정 대표 제도. (법 근거, 대부분 지자체 운영). 투명성/공정성/책임성 제고, 예산 낭비 억제, 재정 민주주의 실현 목표. (단, 형식적 운영, 대표성 부족, 숙의 미흡, 편성 단계 국한 등 한계 지적). -> 예산 과정 전반 참여 확대, 역량 강화 지원, 숙의 내실화, 행정부 협조 필요.
• 주민감사청구제도: 위법/부당 행정 주민 직접 통제 수단. (단, 상급 기관 간접 통제, 신뢰 확보 어려움, 청구 요건/절차 복잡성, 정보 접근 어려움 등 활용도 저조 비판). -> 요건 완화, 투명성 제고, 전문가 참여, 독립 감사기구 검토 등 개선 제안.
• 주민소송제도: 감사청구 결과 불복 등 경우 법원 제소 통한 시정 요구 가능. 주민 통제 마지막 수단.

 

C. 감사 및 감독 시스템

적법성, 효율성, 효과성 확보 위한 감사/감독 시스템 = 내부 통제 + 외부 통제.

• 내부 통제: 지자체 자체 감사 기구 감사 활동.
• 외부 통제:
  • 지방의회: 예산 심의/의결, 결산 승인, 행정사무 감사/조사권. (결산검사위원 중요 통제 장치)
  • 상급기관 감사: 감사원(회계 검사/직무 감찰), 중앙행정기관(소관 사무/보조금 등). (정부합동감사)
  • 회계 검사: 외부 회계감사 의무화 X, 재무제표 회계사 검토 의견 절차 존재. (발생주의 도입 후 외부 회계감사 도입 필요성 제기)

현행 감사 시스템 문제점: ①중층적 감사 구조 → 피감기관 부담 과도 (과잉/중복 감사, 행정력 낭비). ②감사 범위 지나친 확대 → 자치사무 영역 침해 우려. ③감사 정치적 중립성/전문성 문제 제기. ④지방의회 감사 역량 강화 필요.

 

개선 방향: 지방의회 중심 자치 감사 역량 강화, 중앙/감사원 감사는 국가위임사무 등 한정, 간접 감사 방식 도입 등 지방 자율성 존중 방향 재정립 주장. 독립 감사위원회 도입 검토.

 

궁극적으로 투명성/책임성 확보는 단순 정보 공개/절차 마련만으론 부족. 공개 정보 '질' 개선, '전달 방식' 개선 통해 시민 실질 활용 가능해야. 주민 참여가 형식 넘어 예산 전 과정 실질 영향력 행사, 책임지는 구조로 발전해야. 감사/감독 시스템 역시 '자율성 보장' vs '책임성 확보' 균형점 찾아야. 현행 중층적/과도한 외부 감사는 자율성 위축 가능성 -> 자치 감사 역량 강화 + 외부 감사 보충적/필수 영역 집중 방향 합리적 조정 필요.

 

IX. 지방자치단체 재정 관련 최근 학계 연구 동향 및 주요 쟁점

지방자치단체 재정은 행정학, 재정학, 경제학 등 다양한 학문 분야에서 지속적으로 연구되어 온 중요한 주제입니다. 최근 학계의 연구 동향과 주요 쟁점을 살펴보면 다음과 같습니다.

 

A. 주요 연구 분야

최근 연구는 전통 주제 + 변화하는 환경 따른 새로운 과제 다룸.

• 재정분권 효과 및 과제: 지역 경제 성장, 재정 건전성, 서비스 효율성/형평성 등 영향 실증 분석. 실질 분권 달성 과제/정책 방안 연구.
• 지방재정조정제도 개선: 교부세/보조금 문제 진단, 형평성/효율성/자율성 위한 개선 방안 모색. 격차 완화 효과/한계, 새 조정 방식(성과 연동 등) 관심.
• 사회복지 지출 증가 영향 분석: 재정 구조 전반(구축 효과 등), 재정 부담, 지역 경제 파급 효과 등 분석 중요 흐름. 지속가능 복지 재정 시스템 위한 중앙-지방 역할/재원 분담 모델 연구 활발.
• 지방세제 개편: 국세:지방세 비율 조정, 세목 구조 개편, 과세 자주권 강화 방안 연구 지속. 특정 세목(지방소비세 등) 역할 강화/개선 심층 연구 다수.
• 지방재정 건전성 및 위기 관리: 건전성 지표 개발/적용, 부채 원인 분석/관리 방안, 재정위기 예측/대응 시스템 구축 연구 중요.
• 지방재정 투명성 및 책임성 강화: 정보 공개 시스템 효과/한계 분석, 시민 참여 제도(참여예산, 감사청구 등) 운영 평가/실효성 제고 방안, 외부 감사 시스템 개선 방향 연구.
• 특정 이슈 및 환경 변화 대응: 코로나19 영향 분석, 인구 감소/지방 소멸 위기 대응 지방재정 역할/과제, 교육재정 관계, 지방공기업 재정 문제 등 당면 이슈 초점 연구 활발.

 

B. 주요 학회 및 연구기관 동향

• 주요 연구기관: 한국지방행정연구원(KRILA), 한국지방세연구원(KILF), 국회예산정책처(NABO), KDI, 조세재정연구원(KIPF), 법제연구원(KLRI) 등 지속 연구 보고서 발간, 정책 개발 기여. (다양 형태 결과물 생산)
• 주요 학회: 한국지방재정학회(대표 전문 학회), 지방자치학회, 행정학회, 정책학회, 지방세학회 등 관련 학회에서도 활발 논의.
• 연구 데이터 접근성: 지방재정 365, KOSIS, 공공데이터포털 등 데이터 개방 확대 -> 실증 연구 활성화 기반 마련.

 

C. 주요 쟁점 및 향후 연구 과제

향후 중요하게 다루어져야 할 주요 쟁점 및 연구 과제:

• 실질적 재정분권 심화 방안: 구체적 세입 분권 모델 + 연계된 재정조정제도 최적 설계 방안 심층 연구.
• 지속가능한 복지 재정 시스템 구축: 안정 재원 확보, 중앙-지방 합리적 역할/재원 분담 조정 방안 연구 시급.
• 지역 간 재정 격차 완화 및 균형 발전: 현행 조정제도 효과 평가, 변화된 환경(지방 소멸 등) 반영 효과적 지원 방식 개발 연구 요구.
• 선제적 재정 건전성 관리 강화: 부채/잠재 위험 정확 진단, 재정위기 사전 예방/관리 시스템 구축 연구 필요.
• 재정 민주주의 심화: 시민 참여 제도 문제 개선/실효성 제고 통한 실질 참여/통제 방안 연구 중요. (정보 공개 질적 개선 포함).
• 데이터 기반 정책 결정 지원: 재정 데이터 효과적 분석/활용 방법론 개발, 데이터 기반 정책 효과 평가 연구 강화 필요.

최근 지방재정 연구는 전통 핵심 주제 심층 논의 지속 + 저출산·고령화, 지방 소멸, 감염병, 기후 변화 등 거시 환경 변화/도전 과제에 지방재정 어떻게 대응/기여할지에 대한 정책 해법 모색 집중 경향. 이는 지방재정이 더 이상 지방 차원 국한 안 되고 국가 전체 사회경제 문제 해결/지속가능 발전 직결 핵심 변수임 명확히 보여줌. 향후 연구는 시스템 자체 효율성/건전성 높이는 미시 접근 + 국가적 난제 해결 과정 역할/개선 필요성에 대한 거시적/통합적 관점 분석 더욱 중요해질 전망.

 

X. 결론

 

A. 주요 연구 결과 요약

본 보고서는 행정학적 관점에서 한국 지방자치단체 재정의 다양한 측면을 분석하였습니다. 주요 분석 결과를 요약하면 다음과 같습니다.

• 개념/중요성: 지방재정 = 자치 동력, 서비스 기반, 정부 신뢰도와 직결.
• 세입 구조: 높은 의존재원 비중 (안정성 vs. 자율성 긴장).
• 세출 구조: 사회복지 지출 급증 및 타 분야 구축 효과 우려.
• 중앙-지방 관계: 세입 분권 미흡, 수직적 불균형 심화. 조정제도 역할 불구 쟁점 다수.
• 재정적 어려움: 수직/수평 불균형, 낮은 자립도/자주도, 부채 증가.
• 개혁 노력: 건전성/효율성 제고 노력 + 구조적 개혁 방안 논의 중.
• 투명성/책임성: 정보 공개/참여 제도 운영하나 실효성 제고 과제.
• 연구 동향: 전통 주제 + 사회경제 변화 따른 새 과제 연구 활발.

결론적으로 한국 지방재정은 높은 중앙 의존성, 세출 대비 미흡한 세입 분권, 복지 지출 부담 가중, 지역 간 불균형 심화라는 구조적 특징과 과제 안고 있음.

 

B. 핵심 과제 및 정책 제언

지속가능성/발전 위한 핵심 과제 및 정책 방향 제언:

1. 실질적 재정분권 위한 세입 구조 개혁: 국세 지방세 이양 과감 추진, 국세:지방세 비율 실질 개선. 지방세수 확충, 과세 자주권 확대 → 자율성/책임성 동시 제고.
2. 합리적 재정조정제도 재설계: 세입 분권 병행 교부세/보조금 합리 재설계. (격차 완화, 재원 보장 강화, 환경 변화 반영, 자율성 존중, 성과 관리 강화)
3. 지속가능 재정 위한 건전성 관리 강화: 부채 체계적/선제적 관리, 세출 구조조정, 투자 효율성 제고, 재정 안정화 장치 활용도 제고.
4. 사회복지 재정 분담 합리화: 중앙-지방 역할/재원 분담 합리 조정 통한 지방 부담 완화. 장기 대책 마련.
5. 재정 운영 투명성 제고 및 책임성 확보: 정보 공개 질적 개선, 주민 참여 실질화(예산 전 과정 확대, 권한 부여), 자치 감사 역량 강화.
6. 지역 맞춤형 재정 정책 및 균형 발전 노력 강화: 획일성 탈피, 지역 특성 고려 맞춤형 지원/규제 완화. (지방 소멸 위기 대응 등)

 

C. 향후 전망 및 연구의 한계

앞으로 한국 지방재정은 저출산·고령화, 수도권 집중/지방 소멸, 디지털 전환, 기후 위기 등 더욱 복잡/도전적 환경 직면 예상. 재정 수요 증대, 운영 어려움 가중 가능성 높음. 따라서 재정분권/건전성 강화 위한 지속적 정책 노력/혁신 요구됨.

 

미래 변화 선제 대응 위해 AI 활용 효율 재정 관리, 녹색 재정 도입, 생활인구 개념 활용 새 수요 측정/배분 방식 등 심도 있는 연구/논의 필요.

 

본 보고서는 제공 자료 기반 행정학적 관점 분석 시도했으나, 자료 시점/범위 한계 가능성. 또한, 매우 복잡/다면적 주제이므로 미처 다루지 못한 세부 쟁점/대안 존재 가능. 향후 최신 데이터/다양한 분석 방법 활용 후속 연구 통해 한국 지방재정 이해 심화, 실효성 있는 정책 대안 모색 노력 지속되길 기대.

 

[행정학] - [행정학] 주요 개념 정리

[행정학] 주요 개념 정리