[행정학] 한국의 정부회계 시스템 정리

 

 

한국 정부회계 시스템 심층 분석 보고서

 

I. 서론

한국 정부회계의 중요성

정부회계는 국가 재정 활동의 결과를 체계적으로 기록, 분류, 요약하여 보고하는 시스템으로, 국가 재정 운영의 투명성, 책임성, 효율성을 담보하는 핵심적인 기제이다. 정부의 재정 활동은 국민 경제 전반에 막대한 영향을 미치며, 그 결과는 국민의 삶과 직결된다. 따라서 정부가 재원을 어떻게 조달하고 사용하는지에 대한 정확하고 신뢰할 수 있는 정보는 필수적이다. 이러한 정보는 정부 스스로 재정 운영의 효율성을 평가하고 개선 방향을 모색하는 데 기초 자료가 될 뿐만 아니라, 국회가 정부의 재정 활동을 감시하고 통제하며, 국민(납세자, 유권자)이 정부의 재정 운영 성과와 책임성을 평가하고, 투자자나 채권자들이 국가의 재정 건전성을 판단하는 데 중요한 근거를 제공한다. 즉, 정부회계는 재정 민주주의 실현과 지속 가능한 재정 관리를 위한 필수적인 인프라라 할 수 있다.

 

 

II. 한국 정부회계의 기초

정부회계-역할

 

A. 기본 원칙, 목적 및 법적 근거

1. 목적

한국 정부회계 시스템은 여러 법령에 걸쳐 그 목적이 명시되어 있으며, 이는 재정 운영의 기본 방향을 제시한다.

• 국가재정법: 국가 재정 운용 전반을 규율하는 기본법으로서, 효율적이고 성과 지향적이며 투명한 재정운용, 건전재정 기틀 확립, 재정운용의 공공성 증진을 포괄적인 목적으로 삼는다. 이는 정부회계가 단순한 기록을 넘어 재정 관리의 질적 향상에 기여해야 함을 의미한다.
• 국가회계법: 발생주의·복식부기 회계 도입의 직접적인 법적 근거로서, 국가의 회계처리를 통일하고 객관화하며, 재정에 관한 유용하고 적정한 정보를 생산·제공함으로써 국가 재정의 투명성과 재정 운영의 효율성을 높이는 것을 목적으로 한다. 이는 재무보고의 구체적인 목표를 설정한다.
• 일반적 목적: 국가나 지방자치단체의 재정은 국민 생활에 미치는 영향이 크므로 공정하게 관리되어야 한다는 요구가 높다. 이에 따라 엄정관리주의와 건전재정주의가 재정 분야의 지도 원리로 작용한다. 또한, 정부회계는 대중(납세자, 유권자)에 대한 정부의 수탁 책임(accountability)을 이행하고, 공무원 및 정책 결정권자의 합리적인 의사결정을 지원하는 이중적인 목적을 가진다.

 

2. 기본 원칙

정부회계 운영의 구체적인 지침이 되는 기본 원칙들은 다음과 같다.

• 국가재정법상 원칙:
  • 회계연도 독립의 원칙: 각 회계연도의 경비는 원칙적으로 해당 연도의 세입 또는 수입으로 충당해야 한다. 이는 연도별 재정 성과를 명확히 구분하기 위한 원칙이다.
  • 회계 구분: 국가의 회계는 조세수입 등을 기반으로 일반적 세출에 충당하는 일반회계와, 특정 사업 운영이나 특정 세입-세출 연계를 위해 법률로 설치하는 특별회계로 구분된다. 이는 재정 운영의 목적별 관리를 가능하게 한다.
  • 기금 설치 및 운용: 특정 목적을 위해 신축적으로 운용할 필요가 있는 자금은 법률에 따라 기금으로 설치·운용될 수 있다.
  • 예산총계주의 원칙: 한 회계연도의 모든 수입은 세입으로, 모든 지출은 세출로 예산에 계상해야 한다. 이는 국가 재정의 전체 규모를 투명하게 파악하고 국회와 국민의 재정 통제를 용이하게 하기 위한 원칙이다.
• 국가회계기준상 일반원칙: 국가회계법 제11조에 따라 제정된 국가회계기준은 발생주의·복식부기 방식의 구체적인 회계처리 원칙을 제시한다.
  • 복식부기·발생주의 원칙: 모든 거래는 복식부기 방식으로 기록하고, 경제적 사건 발생 시점에 수익과 비용을 인식한다.
  • 신뢰성: 객관적인 자료와 증거에 기반하여 공정하게 처리해야 한다.
  • 명료성: 재무제표 양식, 과목, 용어는 이해하기 쉽게 간단명료하게 표시해야 한다.
  • 충분성: 중요한 회계방침, 기준, 과목, 금액은 재무제표에 충분히 공시해야 한다.
  • 계속성: 회계 기준 및 추정은 정당한 사유 없이 변경해서는 안 되며, 기간별 비교 가능성을 확보해야 한다.
  • 중요성: 계정과목과 금액은 그 중요성에 따라 실용적으로 결정해야 한다.
  • 실질 우선: 회계처리는 형식보다는 거래의 사실과 경제적 실질을 반영해야 한다.

이러한 원칙들은 상호 보완적으로 작용하며 정부회계 정보의 질을 확보하는 기반이 된다. 예를 들어, 국가재정법상의 예산 단일의 원칙(일반회계 중심)과 예산총계주의는 재정 운영의 투명성과 통일성을 확보하려는 중요한 원칙이다. 모든 수입을 일괄하여 관리하고 모든 지출을 예산에 반영함으로써 국가 재정의 전체 규모를 명확히 하고, 의회와 국민에 의한 재정 감독을 용이하게 하려는 목적을 갖는다. 그러나 국가 사업의 다양성과 재정 규모의 증가에 따라 모든 재정 활동을 단일한 일반회계 틀 안에서 관리하는 것은 현실적인 어려움이 따른다. 특정 사업의 경우, 일반회계보다 별도의 재원을 통해 신축적이고 안정적으로 운영하는 것이 더 효율적일 수 있다. 예를 들어, 에너지 자원 관련 사업 이나 지역 균형 발전을 위한 사업 등은 장기적인 관점에서 안정적인 재원 확보와 탄력적인 사업 추진이 필요하다. 이러한 현실적인 필요성을 충족시키기 위해 국가재정법은 법률로써 특별회계나 기금을 설치할 수 있도록 허용하고 있다. 이는 재정 운영의 투명성과 통일성이라는 원칙적 요구와 특정 사업의 효율적·탄력적 운영이라는 현실적 필요성 사이의 균형점을 찾으려는 노력으로 볼 수 있다. 이러한 특별회계와 기금의 존재는 정부 재정 구조를 다소 복잡하게 만들지만, 특정 정책 목표 달성을 위한 재정적 기반을 제공한다는 점에서 중요한 역할을 수행한다. 따라서 정부회계 시스템은 이러한 다양한 회계 실체(일반회계, 특별회계, 기금)들을 포괄하면서도 국가 전체의 재정 상황을 통합적으로 파악하고 관리할 수 있는 체계를 갖추는 것이 중요한 과제가 된다.

 

3. 법적 근거

한국 정부회계는 헌법을 정점으로 하여 여러 법률과 하위 규정으로 구성된 법체계에 근거한다.

• 헌법: 국가의 예산 편성·심의·집행 및 결산에 관한 국회의 권한 등 재정 운영의 기본 원칙을 규정하며, 정부회계의 최상위 법적 근거가 된다.
• 국가재정법: 국가의 예산, 기금, 결산, 성과관리, 국가채무 등 재정 운영 전반에 관한 기본 사항을 정하는 법률이다. 일반회계와 특별회계의 구분, 기금의 설치·운용 요건 등을 명시하여 정부회계의 기본 구조를 설정한다.
• 국가회계법: 2007년 제정되어, 국가의 회계처리 및 결산에 관한 구체적인 사항을 규율하는 핵심 법률이다. 발생주의·복식부기 회계 방식 도입의 법적 토대를 마련했으며, 재무제표의 종류 및 구성, 국가회계기준의 제정 근거, 각 중앙관서의 회계사무를 총괄하는 회계책임관 제도, 국가회계제도에 관한 주요 사항을 심의하는 국가회계제도심의위원회 설치 등을 규정하고 있다. 특히, 이 법은 일반회계·특별회계·기금의 회계 및 결산에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용된다.
• 국가회계법 시행령 및 시행규칙 (국가회계기준): 국가회계법의 위임에 따라 대통령령(시행령)과 기획재정부령(시행규칙, 즉 국가회계기준)으로 구체적인 회계처리 기준과 절차를 정한다. 국가회계기준은 발생주의·복식부기 방식에 따른 구체적인 회계처리 방법을 규정하며, 객관성과 통일성을 확보하도록 요구받는다.
• 기타 관련 법령: 국고금의 수입·지출 등 현금 흐름 관리에 관한 사항은 국고금관리법, 결산에 대한 국회의 심의 절차는 국회법, 감사원의 결산 검사에 관한 사항은 감사원법, 예산 편성 및 집행 관련 부처 조직에 관한 사항은 정부조직법 등 다수의 법령이 정부회계와 연관되어 있다.

 

정부회계-법적근거-기준체계

 

B. 국가회계기준

1. 제정 주체 및 근거

국가회계기준은 국가회계법 제11조에 따라 기획재정부 장관이 기획재정부령의 형식으로 제정한다. 기준의 제·개정 과정에서는 국가회계법 제8조에 따라 설치된 국가회계제도심의위원회의 심의를 거치게 된다. 이는 회계기준 제정 과정의 전문성과 민주성을 확보하기 위한 장치이다.

 

2. 목적 및 원칙

국가회계기준은 국가의 재정활동에서 발생하는 경제적 거래 등을 발생 사실에 따라 복식부기 방식으로 회계처리하는 데 필요한 구체적인 기준을 제공하는 것을 목적으로 한다. 이를 통해 회계업무 처리의 적정을 기하고, 국가의 재정상태와 재정운영 내용을 명확히 나타내며, 회계 정보의 객관성과 통일성을 확보하고자 한다.

 

3. 구성

한국의 국가회계기준 체계는 다음과 같은 다층적 구조로 이루어져 있다.

• 국가회계기준에 관한 규칙: 국가회계법의 직접적인 위임을 받아 기획재정부령으로 제정되는 법규명령 형태의 기본 기준이다. 총칙(적용범위, 정의, 일반원칙 등), 재무제표(종류, 작성원칙 등), 자산·부채·순자산·수익·비용의 인식 및 평가 기준, 주석 등에 관한 핵심 사항을 규정한다. 2009년 3월 제정되어 2009년 1월 1일부터 소급 적용되었으며, 2025년 1월 1일부터 현금흐름표 도입, 재무제표 양식 개편 등 대대적인 개정 내용이 시행되었다.
• 국가회계예규: 기획재정부 장관이 제정하는 행정규칙으로, 법령 형식의 '규칙'만으로는 다루기 어려운 실무적인 사항에 대해 상세한 해설과 구체적인 회계처리 사례를 문단 형식으로 제시한다. 현재 재무제표 표시 및 통합 지침, 자산·부채·수익·비용 등 주요 계정별 회계처리지침, 리스·충당부채·연금·보험·민간투자사업 등 특정 거래 및 사업에 대한 지침 등 총 22개의 예규가 존재한다. 이는 국가회계기준의 해석과 실무회계처리에 관한 사항을 기획재정부 장관이 정하도록 한 국가회계기준 제3조제2항 및 특정 사항(보증충당부채, 원가계산 등)의 세부 사항을 장관이 정하도록 위임한 조항들에 근거한다. 기금 회계처리지침 등 특정 분야 지침도 마련되어 있다.
• 국가회계편람: 국가회계 관련 법령(국가회계법, 국가재정법 등), 기준(규칙), 예규, 계정과목 해설서, 계정과목 총괄표 등을 총망라하여 집대성한 종합 실무 지침서이다. 한국조세재정연구원(KIPF) 부설 국가회계재정통계센터에서 기획재정부의 위탁을 받아 발간 및 주기적인 개정 작업을 수행하고 있다. 2014년 최초 발간 이후 매년 개정사항을 반영하여 최신성을 유지하고 있다.

 

4. 위탁 운영

국가회계법 제11조제4항은 기획재정부 장관이 국가회계기준에 관한 업무(기준 연구, 교육 등)를 대통령령으로 정하는 바에 따라 전문성을 갖춘 기관 또는 단체에 위탁할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 따라 한국조세재정연구원(KIPF) 부설 '국가회계재정통계센터'가 설립되어 국가회계기준 연구, 국가결산 지원, 국가회계 전문교육 등의 업무를 수행하고 있다. 이는 정부회계 분야의 전문성을 활용하고 연구 및 교육의 효율성을 높이기 위한 조치이다.

 

이러한 한국 국가회계기준의 다층적 체계는 국제적인 기준과 비교할 때 독특한 특징을 보인다. 국제공공부문회계기준(IPSAS) 등이 경제적 실질에 기초한 기본 원칙과 방법론을 제시하는 '원칙 중심(Principle-based)' 접근 방식을 취하는 것과 달리, 한국의 국가회계기준은 법령(규칙)에서 기본 틀을 정하고 하위 예규와 편람에서 매우 구체적인 회계처리 방법과 사례까지 상세하게 규정하는 '규정 중심(Rule-based)'적 성격이 강하다. 이는 회계 처리에 대한 재량적 판단을 최소화하고 통일성을 확보하여, 발생주의 회계에 익숙하지 않은 공무원들이 실무를 수행하는 데 도움을 주려는 의도가 반영된 것으로 해석된다. 그러나 이러한 접근 방식은 회계 환경 변화나 새롭고 복잡한 거래 유형 발생 시 유연하게 대처하기 어렵고, 기준 개정이 뒤따라야 하는 경직성을 내포할 수 있다는 점도 고려해야 한다.

 

C. 지방자치단체 회계 법규

1. 주요 법규

지방자치단체의 회계는 중앙정부와는 별도의 법체계에 따라 규율된다.

• 지방회계법: 2016년 5월 제정되어, 지방자치단체의 회계 및 자금 관리에 관한 기본적인 사항을 정하는 핵심 법률이다. 지방자치단체 회계 처리의 투명성 확보와 자금의 효율적 관리를 목적으로 하며, 발생주의·복식부기 회계 방식 적용의 근거가 된다. 또한 국가회계와의 연계를 통한 효율적이고 통일적인 처리 노력 의무를 행정안전부 장관에게 부여하고 있다. 이 법은 회계책임관 임명, 지방회계기준 제정 근거, 결산서 작성 및 검사위원 선임, 회계장부 비치 등에 관한 사항을 규정한다.
• 지방회계법 시행령: 법률에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 대통령령으로 정한다. 세입·세출의 회계연도 소속 구분, 지방회계 전문기관 지정 기준 및 절차, 결산서의 구체적인 작성 내용, 수입대체경비의 범위 등을 규정한다.
• 지방자치단체 회계기준에 관한 규칙: 지방회계법 제12조에 따라 행정안전부 장관이 기획재정부 장관과 협의하여 행정안전부령으로 제정하는 구체적인 회계처리 기준이다. 발생주의·복식부기 방식에 따른 자산, 부채, 순자산, 수익, 비용 등의 인식·측정·보고에 관한 세부 기준을 담고 있다. 국가회계기준과의 차이점을 해소하고 정합성을 높이기 위한 개정이 이루어지기도 한다.
• 지방자치단체 회계관리에 관한 훈령: 행정안전부 훈령으로, 과거 '지방자치단체 재무회계 규칙' 또는 '지방자치단체 예산 및 기금의 회계관리에 관한 규칙'으로 불렸던 규정이다. 회계 장부 서식, 증빙 서류 관리, 수입 및 지출 절차 등 실무적인 회계 관리 및 운영에 관한 세부 사항을 정한다.
• 지방재정법: 지방자치단체의 재정 운영 전반에 관한 법률로서, 예산 편성·집행·결산, 채권·채무 관리, 공유재산 및 물품 관리 등 포괄적인 내용을 담고 있다. 지방자치단체의 회계를 일반회계와 특별회계로 구분하는 근거 및 지방교부세, 국고보조금 등 중앙정부와의 재정 관계(지방재정조정제도)에 대한 규정도 포함한다.

 

2. 주관 부처

지방자치단체의 회계 제도 및 기준에 관한 사무는 행정안전부(MOIS)가 주관한다. 이는 중앙정부 회계를 기획재정부가 주관하는 것과 대비된다.

 

3. 국가회계와의 관계

지방회계법 제3조 제2항은 행정안전부 장관에게 지방자치단체의 회계 사무가 국가회계와 연계되어 효율적이고 통일적으로 처리될 수 있도록 관련 제도 발전 방안 등을 연구·개발하여 시행할 의무를 부과하고 있다. 또한, 지방회계기준 제정 시 기획재정부 장관과 협의하도록 규정하여 양 제도 간의 조화를 모색하고 있다.

 

이처럼 한국의 정부회계는 중앙정부(기획재정부 주관, 국가회계법 기반)와 지방정부(행정안전부 주관, 지방회계법 기반)로 이원화되어 운영되는 특징을 보인다. 이는 지방자치제도의 원리를 반영한 결과이지만, 필연적으로 두 시스템 간의 기준 차이, 용어 상이, 재정 통계 통합의 어려움 등 비효율성을 야기할 수 있는 측면이 있다. 예를 들어, 특정 자산의 분류 방식이나 평가 방법, 국세와 지방세의 수익 인식 및 보고 방식 등에서 실질적인 차이가 존재하여, 중앙정부와 지방정부의 재무 상태나 운영 성과를 직접 비교하거나 국가 전체의 통합적인 재정 정보를 산출하는 데 제약을 초래할 수 있다. 이러한 문제를 인식하고 지방회계법에 국가회계와의 연계 조항을 명시하고, 지방회계기준 제정 시 기재부와의 협의 절차를 둔 것은 이원화된 체계 속에서도 최대한의 통일성과 비교 가능성을 확보하려는 노력을 보여준다. 최근 지방회계기준 개정 시 국가회계기준과의 정합성을 고려하는 움직임 역시 이러한 맥락에서 이해될 수 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 존재하는 차이점들은 국가 전체 재정의 투명성과 효율성 제고라는 관점에서 지속적인 조율과 개선이 필요한 과제로 남아 있다.

 

III. 정부회계의 기장 방식 및 회계 기준

현금주의-단식부기

 

A. 단식부기 vs. 복식부기

1. 개념

• 단식부기: 회계 거래를 기록할 때 일정한 원리나 체계 없이, 주로 자산(특히 현금)의 증감이라는 한쪽 측면만을 단순하게 기록하는 방식이다. 개인의 용돈기입장이나 가계부가 대표적인 예이다.
• 복식부기: 모든 회계 거래를 원인과 결과, 또는 자원의 유입과 유출이라는 두 가지 측면에서 파악하여, 정해진 규칙(거래의 8요소 등)에 따라 계정의 차변(왼쪽)과 대변(오른쪽)에 동시에 같은 금액을 이중으로 기록하는 방식이다. 모든 거래 기록 후 차변 합계와 대변 합계는 항상 일치해야 한다는 '대차평균의 원리'가 적용된다.

 

2. 특징 및 차이점

• 기록 방식: 단식부기는 현금 수입 100원, 현금 지출 50원과 같이 단일 항목으로 기록한다. 반면 복식부기는 '상품 100원어치를 팔아 현금 100원을 받았다'는 거래를 (차변) 현금 100원 / (대변) 상품매출 100원과 같이 거래의 양 측면을 동시에 기록한다.
• 정보 제공: 단식부기는 현금의 증감 내역은 보여주지만, 왜 돈이 들어오고 나갔는지, 현재 보유한 자산이나 갚아야 할 부채는 얼마인지, 일정 기간 동안 얼마의 이익이나 손실을 보았는지 등을 체계적으로 파악하기 어렵다. 복식부기는 자산, 부채, 순자산(자본), 수익, 비용의 변동을 모두 기록하므로 특정 시점의 재무 상태(재정상태표)와 일정 기간의 경영 성과(재정운영표)를 정확하게 파악할 수 있다.
• 오류 검증: 단식부기는 기록의 누락이나 오류가 발생해도 자체적으로 발견하기 어렵다. 복식부기는 대차평균의 원리에 따라 차변 합계와 대변 합계가 일치하지 않으면 기록 과정에 오류가 있음을 자동으로 검증할 수 있는 '자기검증기능'을 내포하고 있다.

 

3. 장단점

• 단식부기:
  • 장점: 기록 방법이 매우 간단하고 이해하기 쉽다.
  • 단점: 재산 상태 및 손익 정보를 정확히 파악하기 어렵고, 기록의 정확성 검증이 불가능하며, 정보가 불완전하여 회계 정보로서의 투명성과 신뢰도가 낮다.
• 복식부기:
  • 장점: 재무 상태와 경영 성과를 정확하고 종합적으로 파악할 수 있으며, 자기검증기능을 통해 기록의 정확성을 높일 수 있고, 체계적인 정보 제공으로 투명성과 신뢰도가 높다.
  • 단점: 기록 원리가 복잡하고 배우기 어려우며, 기록에 시간과 노력이 더 많이 소요되고 전문가의 도움이 필요한 경우가 많다.

 

4. 정부 적용

한국 정부는 과거 오랫동안 예산 집행 결과를 기록하는 데 단식부기 방식을 사용해 왔다. 그러나 재정 운용의 투명성과 효율성 제고, 국가 자산·부채의 체계적 관리 필요성 등이 대두되면서, 국가회계법 제정(2007년)을 통해 발생주의와 함께 복식부기 방식을 전면적으로 도입하였다. 현재 중앙정부와 지방자치단체 모두 복식부기 방식으로 회계를 처리하고 있다.

 

Table 1: 단식부기 vs. 복식부기 비교

구분	단식부기	복식부기
정의	거래의 한쪽 측면(주로 현금 증감)만 기록하는 방식	거래의 양 측면(원인과 결과)을 차변과 대변에 이중 기록하는 방식
기록 방식	단순 증감 기록 (예: 현금 수입/지출)	거래 8요소에 따른 차변/대변 동시 기록 (대차평균 원리)
주요 기록 대상	현금 흐름	자산, 부채, 순자산(자본), 수익, 비용의 모든 변동
정보 제공 범위	현금 흐름 파악 용이, 재산/손익 파악 곤란	재무 상태, 운영 성과 등 종합적이고 체계적인 정보 제공
오류 검증 기능	없음	자기검증 기능 (대차평균 원리)
장점	간편함, 이해 용이	정확성, 완전성, 체계성, 투명성, 신뢰성 높음
단점	부정확, 불완전, 오류 검증 불가, 정보 부족, 신뢰성 낮음	복잡함, 전문가 필요, 시간/비용 소요
정부 적용	과거 사용	현재 중앙 및 지방정부 모두 채택

 

B. 현금주의 vs. 발생주의

1. 개념

• 현금주의: 수익과 비용(또는 수입과 지출)을 현금이 실제로 들어오거나 나간 시점을 기준으로 인식하고 기록하는 방식이다.
• 발생주의: 현금의 수수 여부와 관계없이, 거래나 경제적 사건이 발생하여 권리나 의무가 확정되고 자산이나 부채에 변동을 가져오는 시점을 기준으로 수익과 비용을 인식하는 방식이다. 즉, 수익은 경제적 효익이 유입될 가능성이 높고 금액을 신뢰성 있게 측정할 수 있을 때(실현 시점), 비용은 경제적 효익이 유출될 가능성이 높고 금액을 신뢰성 있게 측정할 수 있을 때(발생 시점) 인식한다.

 

2. 특징 및 차이점

• 인식 시점: 현금주의는 '현금 수수 시점', 발생주의는 '경제적 사건 발생 시점' 이 기준이다. 예를 들어, 12월에 상품을 외상으로 판매했다면, 발생주의에서는 12월에 매출(수익)과 매출채권(자산)을 인식하지만, 현금주의에서는 다음 해 1월에 대금이 입금될 때 수입으로 인식한다.
• 정보 초점: 현금주의는 실제 현금의 흐름을 추적하고 예산 대비 집행 실적을 확인하는 데 중점을 둔다. 이는 예산 통제 목적에 부합한다. 발생주의는 특정 기간 동안의 실질적인 재정 운영 성과를 정확하게 측정하고, 자산과 부채를 포함한 포괄적인 재정 상태를 파악하며, 미래의 재정 상황을 예측하는 데 중점을 둔다.
• 포함 항목: 발생주의는 현금 수수를 동반하지 않더라도 경제적 실질에 따라 인식해야 하는 항목들을 포함한다. 예를 들어, 아직 받지 못한 외상 매출금(미수수익), 아직 지급하지 않은 외상 매입금(미지급비용), 기간 경과에 따른 자산 가치 감소분(감가상각비), 미래에 지급해야 할 퇴직금이나 연금에 대한 현재의 의무(충당부채) 등이 발생주의에서는 인식되지만 현금주의에서는 인식되지 않는다.

 

3. 장단점

• 현금주의:
  • 장점: 개념이 단순하고 이해하기 쉬우며, 적용이 간편하다. 실제 현금 보유액과 장부상 잔액이 일치하여 현금 통제에 용이하다.
  • 단점: 특정 기간의 정확한 운영 성과를 반영하지 못한다. 자산과 부채에 대한 정보를 제공하지 못하여 재정 상태를 왜곡할 수 있다. 현금 수수 시점을 인위적으로 조정하여 기간 손익을 조작할 가능성이 있다. 미래 재정 부담이나 자산 활용에 대한 정보를 주지 못한다.
• 발생주의:
  • 장점: 기간별 재정 운영 성과를 합리적으로 측정하고 보고할 수 있다. 자산, 부채를 포함한 모든 재정 상태 정보를 포괄적으로 제공한다. 미래 현금 흐름 예측에 더 유용하다. 재정 운영의 책임성을 강화하고 성과 관리에 기여한다.
  • 단점: 개념이 복잡하고 적용에 전문적인 판단과 추정이 요구된다. 이로 인해 주관성이 개입될 여지가 있고, 정보의 신뢰성에 대한 논란이 발생할 수 있다. 특히 미래 지출 추정이 필요한 충당부채 등의 평가는 더욱 어렵다. 또한, 현금주의 기반의 예산 제도와 병행될 경우 예산과 결산 간의 불일치 문제가 발생하여 정보 이용에 혼란을 줄 수 있다. 조세 수입처럼 발생 시점을 특정하기 어려운 항목의 인식 기준 설정에 어려움이 있다.

 

4. 한국 정부의 채택 현황

한국 정부는 과거 오랫동안 현금주의 회계를 채택해 왔으나, 위에서 언급한 현금주의의 한계를 극복하고 재정 관리의 선진화를 도모하기 위해 발생주의로 전환했다. 2005년 일부 시범 도입을 거쳐, 2007년 국가회계법 제정 및 2009년 국가회계기준 제정을 통해 2009회계연도부터 중앙정부의 모든 회계(일반회계, 특별회계) 및 기금에 발생주의·복식부기 회계를 전면적으로 도입하여 시행하고 있다. 지방자치단체 역시 중앙정부보다 앞선 2007년부터 발생주의·복식부기를 도입하여 시행 중이다. 다만, 예산 편성은 여전히 현금주의를 기반으로 하고 있어, 예산 과정과 결산 과정의 회계 기준이 이원화되어 운영되는 특징이 있다.

 

Table 2: 현금주의 vs. 발생주의 회계 비교

구분	현금주의	발생주의
정의	현금 수수 시점에 수익/비용 인식	경제적 사건 발생 시점에 수익/비용 인식
거래 인식 시점	현금 유입/유출 시점	권리/의무 확정 및 자산/부채 변동 시점
주요 초점	현금 통제, 예산 집행 실적 확인	기간별 운영 성과 측정, 재정 상태 파악, 미래 예측
포함 항목	현금 거래	현금 거래 + 비현금 거래 (미수/미지급, 감가상각, 충당부채 등)
장점	단순성, 현금 통제 용이	정확한 성과 측정, 포괄적 정보 제공, 예측 유용성, 책임성 강화
단점	성과 왜곡, 정보 부족(자산/부채 누락), 조작 가능성	복잡성, 추정 개입, 예산과의 불일치, 특정 항목 인식 어려움
한국 정부 적용	과거 채택	현재 중앙 및 지방정부 결산에 적용 (예산은 현금주의 유지)

 

C. 중앙정부와 지방자치단체의 회계 방식 비교 분석

한국의 정부회계 시스템은 중앙정부와 지방자치단체 간에 기본적인 틀은 공유하지만, 법적 근거, 주관 부처, 세부적인 회계 처리 방식 등에서 차이점을 보인다.

• 법적 근거 및 주관 부처: 앞서 언급했듯이, 중앙정부 회계는 기획재정부가 국가회계법 및 관련 기준에 따라 관장하고, 지방자치단체 회계는 행정안전부가 지방회계법 및 관련 기준에 따라 관장하는 이원적 구조를 가진다.
• 기본 틀: 양측 모두 2000년대 후반 발생주의·복식부기 회계 원칙을 도입하여 재무제표를 작성한다는 점에서는 동일하다. 또한, 국가재정법과 지방재정법 모두 회계를 일반회계와 특별회계로 구분하고, 필요한 경우 기금을 설치·운영할 수 있도록 하고 있다.
• 주요 차이점: 발생주의·복식부기라는 공통 기반 위에서도 구체적인 적용 방식에는 여러 차이가 존재한다.
  • 회계연도 마감 처리: 지방자치단체는 회계연도 종료 후에도 일정 기간(출납폐쇄기한: 익년 2월 말) 동안의 현금 출납을 해당 연도 결산에 반영하는 제도를 운영하는 반면, 중앙정부는 12월 31일을 기준으로 회계연도를 마감한다.
  • 계정과목 분류: 자산 분류에서 과거 지방은 '주민편의시설'을 별도 중분류 항목으로 두었으나, 2025년 1월 1일부터 시행된 국가회계기준 개정으로 국가의 자산 분류 체계가 변경되어 이 부분의 차이는 재검토가 필요하다. 부채 분류에서 국가는 '장기충당부채'를 별도 중분류로 공시한다.
  • 특정 항목 회계처리: 연구개발(R&D) 지출에 대해 지방은 비용 처리, 국가는 과거 자산 처리 가능성이 있었으나 이 부분 역시 2025년 국가회계기준 개정의 영향을 받을 수 있다. 미수채권의 경우 지방은 세목별로 세분화하여 공시하나 국가는 통합 계정으로 공시하며 유동성 구분에서도 차이가 있다. 유가증권 평가 방식도 지방은 취득원가 위주, 국가는 공정가액 평가를 허용하는 등 차이가 있다. 국채와 지방채의 유동성 분류 공시 여부도 다르다. 전기오류수정손익의 반영 방식(당기 순자산 vs. 기초 순자산 조정)도 상이하다.
  • 국세/지방세 수익 보고: 지방세 수입은 지방자치단체의 재정운영보고서 상 수익으로 인식되지만, 국세 수입은 중앙관서의 재정운영표 본문이 아닌 기재부, 국세청 등 관련 부처의 주석 내 '국세징수활동표'에 별도로 보고된다. 이는 국세 징수 업무가 특정 부처에 집중되어 있어, 이를 재정운영표 수익으로 인식할 경우 해당 부처의 재정 성과가 왜곡될 수 있다는 점을 고려한 조치로 해석된다.
  • 용어 사용: 재정운영표 상에서 지방은 '사업순원가', '일반수익' 등의 용어를, 국가는 '프로그램순원가', '비교환수익 등'의 용어를 사용한다.
• 재정 관계의 영향: 중앙정부와 지방정부 간에는 지방교부세, 국고보조금, 교육재정교부금 등 복잡하고 규모가 큰 재정 이전 관계가 존재한다. 전체 재정 지출에서 지방정부가 차지하는 비중은 절반을 넘어서지만, 자체 세입 비중은 낮아 중앙정부 재원에 대한 의존도가 높다. 이러한 재정 구조는 중앙-지방 간 재정 부담 및 책임성 확보에 관한 지속적인 논의를 야기한다.

이러한 중앙정부와 지방정부 회계 시스템의 차이점들은 비록 양측 모두 발생주의·복식부기라는 동일한 현대적 회계 원칙을 채택했음에도 불구하고, 각기 다른 법적·행정적 경로를 통해 제도가 발전해 온 결과이다. 이러한 차이는 국가 전체의 통합 재정 정보를 산출하고 부문 간 재정 성과를 비교 분석하는 데 어려움을 초래하는 요인이 된다. 특히, 국세와 지방세의 상이한 보고 방식은 중앙정부와 지방정부의 재정운영표를 직접 비교하는 것을 어렵게 만든다. 지방회계법에 명시된 국가회계와의 연계 노력 조항 과 기준 제·개정 시 부처 간 협의 절차, 그리고 국가회계기준과의 정합성을 높이려는 지속적인 개정 시도는 이러한 이원화된 시스템의 한계를 극복하고 국가 재정 정보의 통일성과 비교 가능성을 제고하기 위한 중요한 노력이다. 2025년 1월 1일부터 시행된 국가회계기준의 대대적인 개편에 발맞춰 지방회계기준과의 조화를 이루기 위한 후속적인 노력이 더욱 중요해질 것으로 예상된다.

 

IV. 중앙정부 재무제표 분석

중앙정부-재무제표-구성

 

A. 재무제표의 종류 및 구성 요소

중앙정부의 재무제표는 국가회계법과 국가회계기준에 따라 그 종류와 구성 요소가 정해져 있으며, 국가의 재정 상태와 운영 성과를 종합적으로 보여주는 핵심 보고서이다.

• 법적 근거: 국가회계법 제14조는 결산보고서의 일부로 재무제표를 포함하도록 규정하고 있으며, 제16조는 재무제표의 구체적인 종류를 명시하고 있다. 세부적인 작성 기준은 국가회계기준(기획재정부령) 제5조 등에서 규정한다.
• 현행 재무제표 (2025년 개정 반영):
  • 재정상태표 (Statement of Financial Position): 회계연도 말(통상 12월 31일) 현재 국가의 자산, 부채 및 순자산의 상태를 보고하는 재무제표이다. 기업회계의 재무상태표(Balance Sheet)와 유사한 역할을 한다.
  • 재정운영표 (Statement of Financial Operations): 회계연도(1월 1일부터 12월 31일까지) 동안 국가의 재정 활동으로 인한 수익과 비용, 그리고 그 결과인 재정운영 결과(순이익 또는 순손실 개념)를 보고하는 재무제표이다. 기업회계의 손익계산서(Income Statement)와 유사하다.
  • 순자산변동표 (Statement of Net Asset Changes): 회계연도 동안 순자산(자산 총액 - 부채 총액)의 변동 내역을 상세히 보여주는 재무제표이다. 기업회계의 자본변동표(Statement of Changes in Equity)와 유사한 개념이다.
• 2025년 추가된 재무제표:
  • 현금흐름표 (Cash Flow Statement): 2024년 국가회계법 및 국가회계기준 개정을 통해, 2025회계연도 결산부터 재무제표의 한 종류로 공식 추가되었다. 이는 회계연도 동안 발생한 현금의 유입과 유출 내역을 운영활동, 투자활동, 재무활동으로 구분하여 보고하는 재무제표이다.
• 기타 구성요소:
  • 주석 (Notes): 재무제표 본문에 표시된 금액에 대한 세부 설명, 적용된 중요한 회계정책, 우발부채 등 재무제표 이해에 필요한 추가 정보를 제공하는 필수적인 부분이다. 2025년 개정 기준에서는 기존의 필수보충정보와 부속명세서의 내용까지 주석으로 통합하여 그 중요성이 더욱 강조된다. 예를 들어, 자산으로 인식되지 않는 유산자산(문화재 등)의 종류와 현황 등은 주석을 통해 공시된다.
• 작성 원칙: 재무제표는 일반적으로 당기와 전기를 비교하는 형식으로 작성하여 기간 간 비교 가능성을 높이는 것을 원칙으로 한다. 다만, 새로운 기준이 도입되거나 중요한 개정이 있는 경우, 첫해에는 비교 표시를 생략할 수 있는 특례가 적용되기도 한다 (예: 2009년 최초 도입 시, 2025년 현금흐름표 도입 시). 모든 재무제표는 국가회계기준에서 정한 원칙과 양식에 따라 작성되어야 한다.

 

Table 3: 중앙정부 재무제표 개요 (2025년 개정 반영)

재무제표	주요 내용	보고 시점/기간	관련 기업회계 서식	법적 근거 (국가회계법/기준)	비고
재정상태표	특정 시점의 자산, 부채, 순자산 상태	회계연도 말	재무상태표	법 §16 / 기준 §7-§24	2025년 양식 및 분류 개편 시행
재정운영표	회계기간 동안의 수익, 비용, 재정운영 결과	회계 기간	손익계산서	법 §16 / 기준 §25-§31	2025년 성질별/분야별 보고 방식으로 개편 시행
순자산변동표	회계기간 동안의 순자산 변동 내역	회계 기간	자본변동표	법 §16 / 기준 §23, §31의4
현금흐름표	회계기간 동안의 현금 유입/유출 (운영/투자/재무)	회계 기간	현금흐름표	법 §14 / 기준 §31의2, §31의3	2025회계연도부터 신규 도입
주석	회계정책, 세부내역, 추가 정보 등 재무제표 보완 설명	재무제표 작성 기준	주석	기준 §5	2025년 필수보충정보 등 통합 시행

 

B. 재정상태표 상세

재정상태표는 회계연도 말 현재 국가가 보유한 자원(자산)과 미래에 이행해야 할 의무(부채), 그리고 그 차액인 순자산의 규모와 구성을 보여주는 재무제표이다.

• 정의 및 목적: 특정 시점(재정상태표일, 통상 12월 31일)의 재정 상태를 명확히 보고하여 정보 이용자가 국가의 재정 건전성, 자산 보유 현황, 부채 상환 부담 등을 평가할 수 있도록 하는 데 목적이 있다.
• 기본 구조: 자산 = 부채 + 순자산의 회계 등식이 성립한다.
• 표시 기준:
  • 배열: 2025년 1월 1일부터 시행된 개정 기준에서는 업무의 특성, 유동성, 중요도 등을 종합적으로 고려하여 배열하는 방식으로 변경되었다. 이는 재무제표 양식을 간소화하고 정보 유용성을 높이려는 취지로 해석된다. (기존: 유동성 배열법)
  • 총액 표시: 자산과 부채는 원칙적으로 상계하지 않고 총액으로 표시한다.
• 주요 항목 분류 및 내용 (2025년 개정 기준 적용): 2025년 개정 기준은 기존의 복잡했던 자산·부채 분류 체계를 대폭 간소화했다.
  • 자산 (Assets): 과거 거래의 결과로 현재 국가가 소유 또는 통제하며 미래 공공서비스 제공 능력이나 경제적 효익을 창출할 것으로 기대되는 자원.
    • 금융자산 (Financial Assets): 현금, 예금, 유가증권, 대여금, 미수채권 등 금융적 성격의 자산.
    • 유ㆍ무형자산 (Tangible and Intangible Assets): 물리적 실체가 있는 유형자산과 실체가 없는 무형자산을 포괄.
      • 일반유형자산: 토지, 건물, 구축물, 기계장치 등 고유 행정활동에 1년 초과 사용 목적 자산 (사회기반시설 제외).
      • 사회기반시설: 도로, 철도, 항만 등 국가 기반 형성을 위한 대규모 투자 자산.
      • 무형자산: 산업재산권, 소프트웨어 등 식별 가능하고 통제 가능한 비화폐성 자산.
    • 기타자산 (Other Assets): 금융자산, 유·무형자산에 속하지 않는 자산. 기존의 재고자산, 선급비용, 기타비유동자산 등이 포함될 수 있다.
    • 인식 예외: 국방·안보 관련 자산은 기재부 장관과 협의하여 인식하지 않을 수 있으며, 유산자산(문화재 등)은 자산으로 인식하지 않고 주석으로 공시한다.
  • 부채 (Liabilities): 과거 거래나 사건의 결과로 발생한 현재의 의무로서, 그 이행을 위해 미래에 자원의 유출이 예상되고 금액을 신뢰성 있게 측정할 수 있는 것.
    • 차입부채 (Borrowings): 국채, 공채, 차입금, 국고채무부담행위액 등 외부로부터 자금을 조달한 부채.
    • 충당부채 (Provisions): 지급 시기나 금액이 불확실하지만 현재 의무가 존재하는 부채. 연금충당부채, 퇴직수당충당부채, 보증충당부채, 보험충당부채 등이 포함된다.
    • 기타부채 (Other Liabilities): 차입부채와 충당부채에 해당하지 않는 부채. 미지급금, 선수금, 예수금 등이 포함될 수 있다.
    • 인식 예외: 국방·안보 관련 부채는 기재부 장관과 협의하여 인식하지 않을 수 있다.
  • 순자산 (Net Assets): 국가의 자산 총액에서 부채 총액을 차감한 잔여 지분. 국가의 재정적 기초 체력을 나타낸다.
    • 기본순자산: 주로 일반회계 등에서 형성된 국가의 기본적인 재정 기반.
    • 적립금 및 잉여금: 특정 목적을 위해 적립되었거나 과거 재정운영 결과 누적된 잉여금.
    • 순자산조정: 자산 재평가나 특정 금융상품 평가 등으로 인해 발생하는 미실현 손익 등의 누계액. 2025년 개정 기준에서는 투자증권평가손익 외에 자산재평가이익, 보험수리적손익 등을 명시하여 구체화한다.
• 평가 기준: 자산은 원칙적으로 취득원가로 평가한다. 다만, 기부채납이나 교환 등으로 취득한 자산은 공정가액을 취득원가로 본다. 유형자산과 무형자산은 내용연수 동안 합리적인 방법(주로 정액법)으로 감가상각 또는 상각한다. 사회기반시설 중 일부는 유지보수 노력을 통해 가치를 유지하는 경우 감가상각을 비용으로 대체할 수 있다. 금융자산 중 투자증권은 공정가액 평가가 가능하며, 대여금 및 미수채권은 대손충당금을 설정하여 회수 가능액으로 평가한다. 부채는 일반적으로 만기 상환가액으로 평가하나, 국채 등 할인/할증 발행된 경우 유효이자율법 등으로 상각/환입하며, 연금충당부채나 보증충당부채 등 장기성 충당부채는 미래 지급 추정액을 현재가치로 할인하여 평가한다. 세부적인 평가 방법은 국가회계기준 및 관련 예규에 상세히 규정되어 있다.

 

C. 재정운영표 상세

재정운영표는 한 회계연도 동안 국가의 재정 활동 성과를 보여주는 보고서로, 정부가 수행한 정책이나 사업에 투입된 원가와 그 원가를 회수하기 위한 재원(수익)을 대비시켜 운영 결과를 나타낸다.

• 정의 및 목적: 기업의 손익계산서와 유사하게, 일정 기간 동안의 수익과 비용을 대응시켜 순원가 또는 순이익(재정운영 결과)을 산출함으로써 재정 운영의 효율성과 성과를 평가하는 데 필요한 정보를 제공한다.
• 구성 (2025년 개정 기준 적용): 2025년 개정 기준은 기존의 프로그램 중심 보고 방식에 더하여, 비용과 수익의 성격별 분류를 강조하는 방식으로 개편되었다.
  • 중앙관서 또는 기금의 재정운영표:
    • 성질별 재정운영표 (신설): 수익과 비용을 그 성격에 따라 분류하여 표시한다.
      • 수익: 국세수익, 이전수익(타 회계/기금 전입 등), 국가운영수익(자체 수입 등).
      • 비용: 이전비용(보조금, 부담금 등), 국가운영비용(인건비, 물건비, 감가상각비 등).
      • 재정운영 결과: 총수익 - 총비용.
    • 프로그램별 재정운영표 (양식 변경): 특정 정책 목표(프로그램) 달성을 위한 활동 중심으로 수익과 비용을 집계한다.
      • 프로그램 총원가: 해당 프로그램 수행에 직접 또는 간접적으로 투입된 모든 원가.
      • 프로그램 수익: 해당 프로그램 수행의 대가로 얻은 수익 (교환수익).
      • 프로그램 순원가: 프로그램 총원가 - 프로그램 수익.
      • (개정 후) 비교환수익 등과 관리운영비 등을 조정하여 재정운영 결과 산출.
  • 국가 전체 재정운영표: 중앙관서 및 기금의 재정운영표를 통합하고 내부거래(내부 이전수익/비용 등)를 제거하여 작성한다.
    • 성질별 재정운영표 (변경): 국가 전체의 수익과 비용을 성격별로 집계하여 표시.
    • 분야별 재정운영표 (변경): 국가 재정 활동을 기능별 또는 정책 분야별(예: 일반공공행정, 국방, 교육, 사회복지 등)로 구분하여 순원가 등을 표시.
    • 공시 간소화: 2025년 개정 시 국가 재정운영표 공시 분량이 대폭 축소되었다.
• 수익/비용 인식 및 분류:
  • 인식 기준: 발생주의 원칙에 따라 수익은 실현되었을 때, 비용은 발생했을 때 인식한다. 2025년 개정 기준에서는 비용 인식 기준을 별도 조문(제30조의2)으로 명확히 하여, 자산 감소 또는 지출 의무 발생 시 비용으로 인식함을 규정한다.
  • 수익 분류: 2025년 개정 기준은 원천별 분류('교환수익', '비교환수익')와 함께 성질별 분류(국세수익, 이전수익, 국가운영수익)를 도입했다. 비교환수익 중 국세, 부담금 등의 세부 인식 기준은 하위 규정으로 이관되었다.
  • 비용 분류: 2025년 개정 기준은 성질별 분류(이전비용, 국가운영비용)를 도입했다.
• 원가 계산: 재정운영표 작성의 기초가 되는 원가 정보는 각 중앙관서의 장 또는 기금관리주체가 프로그램 목표 달성 및 성과 창출을 위해 직·간접적으로 투입한 경제적 자원의 가치를 의미한다. 원가 집계 대상과 배부 기준 등 세부 사항은 기획재정부 장관이 별도의 지침(원가계산에 관한 지침)으로 정한다. 사업별 원가 정보 산출은 발생주의 회계 도입의 주요 목표 중 하나였으며, 이는 성과 평가 및 예산 배분의 효율성 제고에 기여할 수 있다.

 

D. 순자산변동표 상세

순자산변동표는 한 회계연도 동안 국가의 순자산(자산 총계 - 부채 총계)이 어떻게 변동했는지를 보여주는 재무제표이다.

• 정의 및 목적: 기초 순자산에 당기 중 변동 요인을 가감하여 기말 순자산을 도출하는 과정을 보여줌으로써, 재정운영 결과가 순자산에 미치는 영향, 재원 조달 및 이전 내역, 기타 평가손익 등의 변동 효과를 파악할 수 있게 한다.
• 구성 (2025년 개정 내용 반영):
  • 중앙관서 또는 기금의 순자산변동표:
    • 기초 순자산: 직전 회계연도 말 순자산 금액. 전기오류수정손익이 있는 경우 조정될 수 있다 (국가회계기준).
    • 재정운영 결과: 해당 회계연도의 재정운영표에서 산출된 순이익 또는 순손실 금액.
    • 재원의 조달 및 이전: 국고로부터의 전입금, 다른 회계/기금으로부터 또는 다른 회계/기금으로의 자산/부채 이전 등 순자산에 직접 영향을 미치는 재원 거래 내역.
    • 조정 항목: 자산 재평가, 금융상품 평가손익 등 당기 손익으로 인식되지 않고 순자산에 직접 반영되는 항목들의 변동액. 2025년 개정 기준에서는 자산재평가이익, 보험수리적손익 등 주요 조정 항목을 구체적으로 명시한다.
    • 기말 순자산: 기초 순자산에 위의 변동 요인들을 가감한 후의 잔액.
  • 국가 전체 순자산변동표: 중앙관서 및 기금의 순자산변동표를 통합하고 내부거래(특히 재원의 조달 및 이전 항목)를 제거하여 작성한다. 따라서 국가 전체 순자산변동표에는 '재원의 조달 및 이전' 항목이 표시되지 않는다. 구성은 기초 순자산, 재정운영 결과, 조정 항목, 기말 순자산으로 이루어진다.
• 주요 변동 요인: 순자산은 주로 당기 재정운영 결과(흑자 시 증가, 적자 시 감소), 다른 회계 단위와의 재원 이전 거래, 그리고 자산이나 부채의 평가 변동(예: 보유 유가증권의 공정가치 변동) 등에 의해 변동한다.

 

E. 현금흐름표 상세 (2025년 도입 시행)

2025회계연도 결산부터 국가 재무제표에 새롭게 포함되는 현금흐름표는 발생주의 재무제표가 제공하지 못하는 실제 현금의 유입과 유출에 대한 정보를 보완하는 중요한 역할을 할 것으로 기대된다.

• 도입 배경 및 목적: 발생주의 회계는 재정 성과와 상태를 보다 정확히 반영하지만, 실제 현금 수지와는 차이가 발생한다. 국가 운영에는 단기적인 현금 유동성 확보와 관리가 필수적이므로, 발생주의 정보만으로는 파악하기 어려운 현금 조달 능력, 지출 통제, 단기 지급 능력 등에 대한 정보 요구가 꾸준히 제기되어 왔다. 이에 국가회계법과 기준을 개정하여, 국가 재정의 현금 흐름 정보를 체계적으로 파악하고 이해할 수 있도록 현금흐름표를 재무제표에 공식적으로 도입하게 되었다. 이는 발생주의 회계 시스템을 보완하고 재정 정보의 완전성과 유용성을 높이며, 현금 관리의 투명성을 제고하려는 목적을 가진다.
• 정의: 한 회계연도 동안 발생한 현금(및 현금성자산)의 유입과 유출 내역을 활동별로 구분하여 표시하는 재무제표이다.
• 구성 (국가회계기준 제31조의2, 제31조의3): 현금흐름은 크게 세 가지 활동으로 구분된다.
  • 운영활동 현금흐름 (Cash Flows from Operating Activities): 국가의 주요 재정 활동 및 정책 사업 수행과 관련된 현금흐름이다. 예를 들어, 국세 및 부담금 등 조세 수입, 재화·용역 판매 수입, 보조금 지급, 인건비 및 물건비 지출, 이자 수취 및 지급 등이 포함된다. 국가회계기준은 운영활동 현금흐름을 직접법으로 작성하는 것을 원칙으로 한다. 이는 주요 현금 유입 항목과 유출 항목을 총액으로 직접 보여주는 방식이다.
  • 투자활동 현금흐름 (Cash Flows from Investing Activities): 장기적인 미래 효익을 위한 자원의 투자 및 회수와 관련된 현금흐름이다. 주로 비유동자산(일반유형자산, 사회기반시설, 무형자산 등)의 취득 및 처분, 현금성자산에 포함되지 않는 금융상품 및 투자증권의 취득 및 처분, 대여금의 대여 및 회수 활동 등이 포함된다.
  • 재무활동 현금흐름 (Cash Flows from Financing Activities): 국가의 부채 및 순자산 구성에 변동을 가져오는 활동과 관련된 현금흐름이다. 예를 들어, 국채 등 채무증권의 발행 및 상환, 외부 차입금의 조달 및 상환, 타 회계/기금으로부터의 재원 조달(순자산 변동 유발 시) 등이 포함된다.
• 작성 기준: 국가회계기준 제31조의3 및 별지 제6호 서식에서 구체적인 작성 방법과 양식을 규정하고 있다. 2025회계연도 결산 시 처음 도입되므로, 해당 연도에는 전기(2024년)와의 비교 표시를 생략할 수 있는 특례가 적용된다.

현금흐름표의 도입은 발생주의 재무제표만으로는 알 수 없었던 국가의 실제 현금 동원 능력과 지출 구조, 재정 활동 유형별 현금 수지 등을 명확히 보여줌으로써 재정 분석의 깊이를 더하고 재정 관리의 실효성을 높이는 데 기여할 것으로 기대된다.

 

F. 주요 계정과목 분류 체계 및 해설

국가회계의 거래는 매우 다양하고 복잡하므로, 이를 체계적으로 기록하고 보고하기 위해 상세한 계정과목 분류 체계를 사용한다.

• 계정과목 체계의 구조: 국가회계기준 및 이를 구체화한 국가회계편람에 따르면, 계정과목은 정보의 상세 수준에 따라 여러 단계로 분류된다. 일반적으로 대분류(Level I) - 중분류(Level II) - 회계과목(Level III) - 관리과목(Level IV) - 세부관리과목(Level V) 순으로 세분화된다. 재무제표 본문에는 통상 회계과목(Level III) 수준까지 공시되며, 실제 회계처리는 관리과목(Level IV) 또는 세부관리과목(Level V) 수준에서 이루어진다.
• 대분류 (Level I): 재무제표의 기본 요소를 나타내는 최상위 분류로, 자산, 부채, 순자산, 수익, 비용으로 구분된다. (2025년 개정 시 수익/비용 분류에 성질별 구분이 추가되었다).
• 주요 중분류 및 회계과목 예시 (2025년 개정 기준 반영): 2025년 개정 기준에 따른 간소화된 분류 체계를 중심으로 예시를 들면 다음과 같다. (세부 계정과목은 국가회계편람 참조 필요)
  • 자산 (Assets):
    • 금융자산: 현금및현금성자산 (국고금 포함), 금융상품(정기예금 등), 투자증권(국공채, 주식 등), 정부출자금, 대여금, 미수채권(미수국세 등), 기타금융자산.
    • 유ㆍ무형자산: 일반유형자산(토지, 건물, 비품 등), 사회기반시설(도로, 항만 등), 무형자산(소프트웨어, 특허권 등).
    • 기타자산: 재고자산, 저장품, 선급금, 선급비용, 기타.
  • 부채 (Liabilities):
    • 차입부채: 국채, 공채, 차입금, 국고채무부담행위액, 기타차입부채.
    • 충당부채: 연금충당부채, 퇴직수당충당부채, 보증충당부채, 보험충당부채, 기타충당부채.
    • 기타부채: 미지급금, 선수금, 선수수익, 예수금, 기타.
  • 순자산 (Net Assets): 기본순자산, 적립금및잉여금, 순자산조정 (투자증권평가손익, 자산재평가이익, 보험수리적손익 등).
  • 수익 (Revenues):
    • 성질별 분류: 국세수익, 이전수익, 국가운영수익.
    • 원천별 분류: 교환수익(재산매각수익, 사용료수익 등), 비교환수익(국세수익, 부담금수익, 기부금수익 등).
  • 비용 (Expenses):
    • 성질별 분류: 이전비용(보조금, 출연금, 부담금 등), 국가운영비용(인건비, 물건비, 여비교통비, 감가상각비, 이자비용 등).
    • 기능별/프로그램별 분류: 재정운영표 보고 방식에 따라 분류.
• 계정과목 해설: 각 계정과목의 정확한 정의, 인식 및 측정 기준, 관련 회계처리 방법 등은 국가회계편람의 '계정과목 해설서' 부분에 상세하게 기술되어 있다. 이는 회계 담당자가 실무에서 통일되고 일관된 기준을 적용하는 데 필수적인 지침을 제공한다.

 

Table 4: 중앙정부 주요 계정과목 분류 체계 (2025년 개정 기준 예시)

대분류	중분류	주요 회계과목 (예시)	비고 (2025년 개정 기준 적용)
자산	금융자산	현금및현금성자산, 금융상품, 투자증권, 정부출자금, 대여금, 미수채권	기존 유동/투자자산 분류 통합
	유ㆍ무형자산	일반유형자산(토지, 건물 등), 사회기반시설(도로 등), 무형자산(소프트웨어 등)	기존 분류 유지
	기타자산	재고자산, 선급금, 선급비용 등	기존 유동/비유동 통합 반영
부채	차입부채	국채, 공채, 차입금, 국고채무부담행위액	기존 유동/장기차입 통합
	충당부채	연금충당부채, 퇴직수당충당부채, 보증충당부채, 보험충당부채	기존 장기충당부채 개념 변경
	기타부채	미지급금, 선수금, 선수수익, 예수금 등	기존 유동/비유동 통합 반영
순자산	-	기본순자산, 적립금및잉여금, 순자산조정(평가손익, 재평가이익, 보험수리적손익 등)	순자산조정 항목 구체화
수익	(성질별)	국세수익, 이전수익, 국가운영수익	성질별 분류 추가
	(원천별)	교환수익, 비교환수익	기존 분류 유지
비용	(성질별)	이전비용, 국가운영비용	성질별 분류 추가
	(기능/프로그램별)	(재정운영표 보고 방식에 따라 분류)	프로그램 원가 개념 유지 및 분야별 분류 강화

(참고: 위 표는 2025년 개정 기준의 주요 변경 사항을 중심으로 예시를 든 것이며, 실제 계정과목 체계는 더 세분화되어 있음)

 

V. 발생주의 복식부기 도입: 배경, 과정, 영향

 

A. 역사적 배경 및 전환 과정

한국 정부회계 시스템의 발생주의·복식부기 방식 도입은 2000년대 후반에 이루어진 중대한 재정 개혁이었다.

• 도입 이전 상황: 1960년대 또는 1970년대에 도입된 것으로 추정되는 현금주의·단식부기 방식이 오랫동안 유지되어 왔다. 이 방식은 예산 과목별 집행 실적을 명확히 보여줌으로써 예산 통제에는 효과적이었으나, 국가의 전체적인 재정 상태(자산, 부채)를 파악하기 어렵고, 기간별 성과를 정확히 측정하지 못하며, 정보의 완전성과 신뢰성이 부족하다는 근본적인 한계를 지니고 있었다. 특히, 사회기반시설과 같은 대규모 자산이나 미래에 지급해야 할 연금 등의 부채가 제대로 관리되지 못하는 문제가 있었다.
• 도입 배경: 1990년대 중반부터 새로운 회계제도 도입 필요성이 제기되었고, 특히 1997년 외환위기는 이러한 개혁 논의를 가속화하는 결정적인 계기가 되었다. 외환위기 극복 과정에서 국제통화기금(IMF)은 재정 투명성 강화를 권고하였고, 이는 발생주의 도입의 직접적인 촉매제가 되었다. 이와 더불어, 재정 운용의 투명성·효율성·책임성을 높여야 한다는 국내외적 요구가 커졌으며, 국가 자산과 부채를 체계적으로 관리하고, 재정 사업의 성과를 제대로 평가하여 효율적인 재원 배분을 도모할 필요성이 강력하게 제기되었다. 또한, 미국, 영국, 뉴질랜드, 호주 등 주요 선진국들이 이미 1980년대 후반부터 발생주의 회계를 도입하여 재정 개혁을 추진하고 있었고, OECD 등 국제기구에서도 발생주의 도입을 권고하는 등 국제적인 흐름도 중요한 배경으로 작용했다. 기술적으로는 2002년 국가재정정보시스템(NAFIS)의 도입으로 복잡한 발생주의 회계 처리를 전산 시스템으로 지원할 수 있는 기반이 마련된 것도 중요한 요인이었다.
• 추진 과정: 정부는 1998년 발생주의 회계 도입 방침을 공식 발표하고 이를 국정과제로 확정했다. 1999년에는 경기도 부천시와 서울시 강남구에서 지방자치단체 차원의 시범 운영이 시작되었고, 2003년부터는 중앙정부 부처에서도 시범 운영에 들어갔다. 2005년에는 시험 운용 대상을 전 부처로 확대하였고, 2006년부터 2007년까지는 국가가 보유한 자산과 부채에 대한 대대적인 실태 조사(실사)가 이루어졌다. 이러한 준비 과정을 거쳐 2007년 10월, 발생주의·복식부기 회계 도입의 법적 근거가 되는 「국가회계법」이 제정되었다. 이후 2009년 1월 국가회계법이 시행되고, 3월에는 구체적인 회계처리 기준인 「국가회계기준에 관한 규칙」이 제정·공포됨으로써, 2009회계연도부터 중앙정부의 모든 일반회계, 특별회계, 기금에 발생주의·복식부기 회계가 전면적으로 도입되었다. 그리고 2011회계연도 결산부터는 발생주의 기준에 따라 작성된 재무제표가 포함된 국가결산보고서를 감사원의 검사를 거쳐 국회에 의무적으로 제출하게 되었다.

이러한 한국의 발생주의·복식부기 도입 과정은 단순히 외부의 압력이나 국제적 유행을 따른 것이라기보다는, 1997년 외환위기라는 국가적 위기를 계기로 정부 재정 관리 시스템의 근본적인 취약점을 인식하고, 이를 선진화하려는 내부적인 개혁 의지가 결합된 결과로 평가할 수 있다. IMF의 권고는 중요한 촉발 요인이었지만, 정부는 이를 수용하는 과정에서 재정의 투명성, 효율성, 책임성 제고 및 성과 관리 기반 구축이라는 자체적인 목표를 설정하고 장기적인 관점에서 제도 도입을 추진했다. 국가재정정보시스템(NAFIS) 구축, 국가회계법 제정, 국가회계기준 및 예규 마련, 전문기관(국가회계재정통계센터) 설립 지원 등 체계적이고 단계적인 준비 과정은 이러한 개혁 의지를 잘 보여준다. 따라서 한국의 발생주의 도입은 단기적인 위기 대응을 넘어 국가 재정 관리 시스템의 근본적인 체질 개선과 선진화를 목표로 한 중요한 재정 개혁 프로젝트였다.

 

B. 도입 효과, 성과 및 평가

발생주의·복식부기 회계제도의 도입은 한국 정부 재정 관리에 많은 긍정적인 변화를 가져왔으나, 동시에 새로운 과제와 쟁점을 부각시키기도 했다.

• 긍정적 효과 및 성과:
  • 재정 정보의 포괄성 및 체계성 증대: 과거 현금주의 하에서는 파악할 수 없었던 국가의 자산(사회기반시설 포함)과 부채(연금충당부채 등 잠재 부채 포함) 현황을 재정상태표를 통해 종합적이고 체계적으로 파악할 수 있게 되었다. 이를 통해 국가 재정의 전반적인 모습을 보다 정확하게 조망할 수 있게 되었다.
  • 재정 건전성 관리 기반 강화: 미래에 발생할 수 있는 재정 부담 요인(특히 공무원연금, 군인연금 충당부채 등)을 미리 인식하고 평가함으로써, 장기적인 관점에서 재정 위험을 예측하고 관리할 수 있는 기반이 마련되었다. 이는 단기적인 현금 수지에만 집중했던 과거와 달리, 미래 세대의 부담까지 고려하는 지속 가능한 재정 운용을 위한 중요한 정보를 제공한다.
  • 성과 관리 및 효율성 제고 기반 마련: 재정운영표를 통해 부처별, 정책 사업별로 투입된 원가 정보를 산출할 수 있게 되어, 사업 성과를 보다 객관적으로 평가하고 그 결과를 예산 배분 과정에 반영할 수 있는 기초가 마련되었다. 이는 투입 중심에서 성과 중심으로 재정 운영 패러다임을 전환하는 데 기여할 수 있다.
  • 투명성 및 책임성 향상: 모든 재정 활동이 자산·부채 변동과 연계되어 기록되고 재무제표를 통해 공시됨으로써 재정 운영의 투명성이 높아졌다. 또한, 사업 수행 결과와 재정 상태에 대한 정보가 명확해짐에 따라 정책 결정자 및 관리자의 책임성이 강화되었다.
  • 자산 관리 효율화: 국가가 보유한 모든 자산과 부채를 실질 가치로 평가하고 목록화함으로써, 유휴 자산 매각이나 부채 관리 등 보다 체계적이고 효율적인 국유재산 및 부채 관리가 가능해졌다.
  • 국제 신인도 제고: 국제적으로 통용되는 발생주의 회계 기준을 채택함으로써 국가 재정 정보의 국제적 비교 가능성과 신뢰도가 향상되었다.

 

 

 

 

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[행정학] 주요 개념 정리