I. 서론
국가 예산의 개념, 법적 정의 및 중요성
국가 예산은 특정 회계연도, 즉 매년 1월 1일에 시작하여 12월 31일에 종료되는 기간 동안 정부가 수행할 수입 및 지출 활동에 대한 구체적인 계획을 의미한다. 이는 단순히 수입과 지출을 기록하는 장부를 넘어, 국가 운영의 방향을 제시하는 청사진이자, 한정된 국가 자원을 사회적 우선순위에 따라 배분하는 핵심적인 의사결정 과정이다. 따라서 예산은 세입(수입) 예산과 세출(지출) 예산을 모두 포괄하는 개념이며, 그 전체 생애주기는 예산안을 편성하는 연도(y-1), 실제 집행하는 연도(y), 그리고 집행 실적을 결산하는 연도(y+1)에 걸쳐 총 3년에 이른다.
국가재정법 제1조는 국가 예산 제도의 궁극적인 목적을 명확히 규정하고 있다. 이는 효율적이고 성과 지향적이며 투명한 재정운용 시스템을 구축하고, 이를 통해 건전재정의 기틀을 확립하며, 나아가 재정운용의 공공성을 증진하는 데 있다. 즉, 예산은 국가 재정을 효율적이고 투명하게 관리하기 위한 법적·제도적 장치인 동시에, 국가 정책 목표를 달성하기 위한 핵심 수단이다. 예산은 국민의 삶과 직접적으로 연결되어 있으며, 특히 민생 경제의 회복과 안정, 사회적 약자 지원, 미래 성장 동력 확보 등 국가적 과제를 해결하고 국민 복리를 증진하는 데 필요한 재원을 배분하고 집행하는 본연의 역할을 수행한다. 따라서 예산의 편성과 집행 과정에는 행정부뿐만 아니라 국민의 대표기관인 입법부가 함께 참여하며, 이 과정에서 효율성, 합리성, 투명성, 민주성 등 다양한 가치가 동시에 요구된다.
II. 국가 예산의 법적 기반 및 운용 절차
법적 근거: 헌법 및 국가재정법상 주요 원칙
대한민국 예산 제도의 근간은 헌법과 국가재정법에 의해 마련되어 있다. 헌법은 예산안 제출권(제54조), 국회의 예산안 심의·확정권(제54조), 계속비(제55조), 추가경정예산(제56조), 국채 모집 및 예산 외 국가부담 계약에 대한 국회 의결(제58조) 등 예산 관련 핵심 사항을 규정하여 국가 재정 운용의 기본 틀을 제시한다. 이러한 헌법적 원칙을 구체화하고 예산, 기금, 결산, 성과관리, 국가채무 등 재정 전반에 관한 사항을 체계적으로 규율하는 법률이 바로 국가재정법이다. 국가재정법은 효율적이고 투명한 재정 운용을 위한 다양한 원칙들을 명시하고 있다.
국가재정법상 주요 원칙:
- 회계연도 독립의 원칙 (Principle of Fiscal Year Independence): 국가재정법 제3조는 "각 회계연도의 경비는 그 연도의 세입 또는 수입으로 충당하여야 한다"고 규정하여, 예산의 기간적 구속성을 명확히 한다. 이는 한 회계연도(1월 1일 ~ 12월 31일)의 재정 활동은 원칙적으로 해당 연도 내에서 완결되어야 함을 의미한다. 그러나 현실적으로 모든 지출을 해당 연도 내에 완료하기 어려운 경우가 발생하므로, 계속비, 예산의 이월(명시이월, 사고이월), 국고채무부담행위 등은 이 원칙에 대한 중요한 예외로 인정된다. 이러한 예외는 법률에 근거하여 엄격한 요건 하에 허용된다.
- 예산총계주의 원칙 (Principle of Gross Budgeting): 국가의 모든 수입은 세입으로, 모든 지출은 세출로 하여 각각 예산에 계상해야 한다는 원칙이다 (국가재정법 제17조 관련). 이는 수입과 지출을 상계하지 않고 총액으로 파악함으로써 재정 규모를 명확히 하고, 예산의 투명성을 확보하며, 국회의 예산 심의권을 보장하기 위한 목적을 갖는다.
- 건전재정 원칙: 국가재정법 제16조 제1호는 "정부는 재정건전성의 확보를 위하여 최선을 다하여야 한다"고 명시하고 있다. 이는 무분별한 재정 지출을 억제하고 국가채무를 적정 수준에서 관리하여 장기적인 재정 지속가능성을 확보해야 함을 강조하는 원칙이다. 최근 국가채무 증가 속도에 대한 우려가 커지면서, 이 원칙의 중요성이 더욱 부각되고 있으며, 국가재정운용계획 수립 시 재정수지 및 국가채무 전망과 관리계획을 포함하도록 하고 있다.
- 성과 제고 원칙: 국가재정법 제16조 제3호는 "정부는 재정을 운용함에 있어 재정지출의 성과를 제고하여야 한다"고 규정한다. 이는 단순히 예산을 배분하고 집행하는 것을 넘어, 투입된 재원이 실제로 정책 목표 달성에 얼마나 기여했는지를 평가하고 그 결과를 다음 예산 편성에 반영함으로써 재정 운용의 효율성과 효과성을 높여야 함을 의미한다.
- 투명성 및 국민참여 원칙: 국가재정법 제16조 제4호는 "정부는 예산과정의 투명성과 예산과정에의 국민참여를 제고하기 위하여 노력하여야 한다"고 명시한다. 이는 예산 관련 정보를 국민에게 적극적으로 공개하고, 예산 편성과 집행 과정에 국민의 의견을 수렴하고 반영하는 노력을 기울여야 함을 의미한다. 지방재정의 경우, 주민참여예산제도가 법제화되어 운영되고 있다.
- 성인지 예산 원칙: 국가재정법 제16조 제5호는 "정부는 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 평가하고, 그 결과를 정부의 예산편성에 반영하기 위하여 노력하여야 한다"고 규정한다. 이는 예산 편성과 집행 과정에서 특정 성별에 불리한 결과가 발생하지 않도록 성별 격차 해소와 양성평등 실현을 목표로 하는 예산 운용 방식을 지향함을 보여준다.
예산 과정: 편성, 심의, 집행, 결산 절차 상세
국가 예산은 크게 편성, 심의, 집행, 결산의 네 단계를 거쳐 운용된다. 각 단계는 법률로 정해진 절차와 기한에 따라 진행되며, 행정부와 국회가 각자의 역할과 책임을 수행한다.
예산 편성 (Formulation)
예산 편성은 주로 행정부, 특히 기획재정부 주도로 이루어진다. 그 절차는 다음과 같다.
- 국가재정운용계획 수립 및 지침 통보: 정부는 매년 해당 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 중장기 재정운용계획(국가재정운용계획)을 수립한다. 기획재정부 장관은 이를 바탕으로 다음 연도 예산안 편성을 위한 기본 방향과 지침(국가재정운용계획 수립지침)을 마련하여 전년도 12월 31일까지 각 중앙관서의 장에게 통보한다.
- 중기사업계획서 제출: 각 중앙관서의 장은 통보받은 지침에 따라 소관 분야의 향후 5년간 주요 사업 계획과 재원 소요를 담은 중기사업계획서를 작성하여 매년 1월 31일까지 기획재정부 장관에게 제출한다.
- 예산안 편성지침 통보: 기획재정부 장관은 국가재정운용계획과 중기사업계획서 등을 고려하여 구체적인 예산안 편성 기준과 양식 등을 담은 예산안 편성지침을 마련하고, 매년 3월 31일까지 각 중앙관서의 장에게 통보한다. 이 지침에는 예산편성 기본 방향, 분야별 중점 투자 방향, 지출 효율화 계획, 사업유형별·비목별 기준 단가 등이 포함된다.
- 예산요구서 제출: 각 중앙관서의 장은 예산안 편성지침에 따라 소관 다음 연도 세입·세출예산, 계속비, 명시이월비 및 국고채무부담행위 요구서를 작성하여 매년 5월 31일까지 기획재정부 장관에게 제출한다.
- 예산안 편성 및 확정: 기획재정부 장관은 각 중앙관서로부터 제출된 예산요구서를 국가 전체적인 정책 방향과 재정 여건 하에서 검토하고 조정하여 정부 예산안을 편성한다. 이 과정에서 국무회의 심의를 거치고 대통령의 승인을 받아 정부 예산안을 최종 확정한다.
특히, 한국은 총액배분 자율편성(Top-down) 예산 제도를 도입하여 운영하고 있다. 이는 정부 전체의 지출 총액 한도를 먼저 설정하고, 이를 분야별·부처별로 배분한 뒤, 각 부처가 배분된 한도 내에서 자율적으로 사업별 예산을 편성하는 방식이다. 이 제도는 국가 차원의 전략적 재원 배분을 강화하고 각 부처의 예산 편성 자율성과 책임성을 높이는 것을 목표로 한다.
예산 심의 (Deliberation)
정부가 편성하여 제출한 예산안은 국회에서 심의·확정 과정을 거친다. 이는 예산에 대한 국민의 대표기관인 국회의 통제를 통해 재정 민주주의를 실현하는 핵심 절차이다.
- 정부 예산안 국회 제출: 정부는 확정된 예산안을 회계연도 개시 120일 전까지 국회에 제출해야 한다 (국가재정법 제33조).
- 국회 심의: 국회에 제출된 예산안은 먼저 소관 상임위원회에서 예비심사를 거친다. 이후 예산결산특별위원회(예결위)에서 종합심사를 진행하고, 최종적으로 국회 본회의에서 의결을 통해 확정된다. 국회는 정부 예산안을 심의하는 과정에서 각 항목의 금액을 증액하거나 새로운 비목을 설치할 수 있으나, 이 경우 정부의 동의가 필요하다 (헌법 제57조).
- 예산안 확정: 국회는 예산안을 회계연도 개시 30일 전까지 의결하여 확정해야 한다 (헌법 제54조 제2항).
국회의 예산 심의 과정에서는 국회예산정책처(NABO)가 중요한 역할을 수행한다. NABO는 예산안 및 결산 분석, 법률안 비용 추계, 재정 및 거시경제 동향 분석·전망, 주요 사업 평가 등을 통해 국회의 재정 관련 의정활동을 전문적으로 지원한다.
예산 집행 (Execution)
국회에서 확정된 예산은 다시 행정부로 이송되어 해당 회계연도 동안 집행된다.
- 예산 배정: 기획재정부 장관은 확정된 예산이 계획대로 집행될 수 있도록 분기별 또는 월별로 예산배정계획을 수립하고, 이에 따라 각 중앙관서의 장에게 예산을 배정한다.
- 예산 재배정: 예산을 배정받은 중앙관서의 장은 소관 예산을 산하 소속기관 또는 하위 관서에 다시 배정(재배정)한다.
- 지출원인행위 및 지출: 예산을 배정받은 각 지출기관(중앙관서 또는 소속기관)은 배정된 예산 범위 내에서 계약 체결, 공사 발주 등 지출의 원인이 되는 행위(지출원인행위)를 하고, 이후 실제 재화나 용역의 공급이 완료되면 대금을 지급(지출)한다.
정부는 경기 부양 등 경제정책적 목적을 위해 필요한 경우, 회계연도 개시 전에 예산을 배정하거나(회계연도 개시 전 배정), 연초에 예산을 집중적으로 배정하여 조기 집행을 추진하기도 한다.
결산 (Settlement)
회계연도가 종료되면 정부는 해당 연도의 예산 집행 실적을 확정하는 결산 절차를 진행한다. 이는 예산 집행 결과에 대한 책임을 규명하고, 재정 운용의 투명성을 확보하며, 다음 연도 예산 편성과 심의에 환류하기 위한 중요한 과정이다.
- 중앙관서 결산보고서 제출: 각 중앙관서의 장은 해당 회계연도의 세입·세출 결산보고서를 작성하여 다음 연도 2월 말까지 기획재정부 장관에게 제출한다.
- 국가결산보고서 작성 및 감사원 제출: 기획재정부 장관은 중앙관서 결산보고서를 취합하여 국가 전체의 세입·세출 결산을 집계하고, 국무회의 심의와 대통령 승인을 거쳐 다음 연도 4월 10일까지 감사원에 제출한다.
- 감사원 검사: 감사원은 제출된 국가결산보고서를 검사하여 그 결과를 5월 20일까지 기획재정부 장관에게 송부한다. 감사원의 검사는 회계 처리의 정확성뿐만 아니라 예산 집행의 합법성과 효율성까지 포함한다.
- 국가결산보고서 국회 제출: 정부는 감사원의 검사를 마친 국가결산보고서를 다음 연도 5월 31일까지 국회에 제출한다.
- 국회 결산 심사 및 승인: 국회는 제출된 결산보고서를 심사하여 정부의 예산 집행이 적절했는지를 평가하고 승인한다. 이 과정에서 국회는 정부의 부당한 예산 집행이나 정책상 문제점에 대해 시정을 요구할 수 있다 (결산 시정요구).
주요 기관의 역할: 기획재정부, 국회(예산정책처 포함) 등
대한민국 예산 과정에는 여러 국가기관이 각기 다른 역할과 책임을 가지고 참여한다.
- 기획재정부 (Ministry of Economy and Finance, MoEF): 국가 재정 운용의 컨트롤 타워 역할. 중장기 계획 수립, 예산 편성/집행 지침 마련, 예산 요구 심의/조정, 정부 예산안 편성, 예산 배정/집행 관리, 결산보고서 작성 등 예산 과정 전반 핵심 역할.
- 각 중앙관서 (부, 처, 청 등): 소관 분야 정책 목표 달성 위한 사업 계획/예산 요구, 확정 예산 집행, 집행 실적 결산보고서 작성 책임.
- 국회 (National Assembly): 국민 대표기관으로서 예산안 최종 심의·확정 권한 보유. 결산 심사권 통해 행정부 재정 활동 민주적 통제 및 감시 역할 수행. 예산 규모/내용 수정 가능.
- 국회예산정책처 (National Assembly Budget Office, NABO): 2003년 설립된 독립 연구·분석 기관. 예·결산 심층 분석, 비용 추계, 재정/거시경제 분석·전망, 주요 사업 평가 등 통해 국회 의정활동 전문적 지원. 행정부-입법부 간 정보 비대칭성 완화, 실질적 정책 토론 기반 제공.
- 감사원 (Board of Audit and Inspection): 대통령 소속 합의제 기관. 국가 세입·세출 결산 매년 검사 및 결과 보고. 회계 정확성뿐 아니라 집행 합법성/효율성 점검, 재정 책임성/효율성 확보 중요 역할.
이러한 예산 과정과 관련 기관들의 역할을 살펴보면 몇 가지 중요한 함의를 도출할 수 있다. 첫째, 국가재정법 등에서 명시한 각종 법정 기한은 예산 절차의 안정성과 예측 가능성을 보장하기 위한 장치이다. 그러나 실제 예산 심의 과정에서는 정치적 협상, 경제 상황 변화 등으로 인해 국회의 최종 예산안 확정 시한(회계연도 개시 30일 전) 준수에 어려움이 발생하기도 한다. 이러한 법적 절차와 현실 정치·경제 상황 간의 잠재적 긴장 관계는, 예산안이 기한 내 확정되지 못할 경우를 대비한 준예산(Provisional Budget) 제도의 존재 이유를 설명해 준다.
둘째, 총액배분 자율편성 제도의 도입은 예산 편성 방식에 중요한 변화를 가져왔다. 이 제도는 각 부처에 배분된 예산 한도 내에서의 자율성을 높여 책임 행정을 구현하려는 취지를 갖지만, 동시에 정부 전체의 재정 총량과 분야별 재원 배분 방향을 결정하는 기획재정부의 거시적 조정 기능(Top-down 방식)을 강화하는 측면도 있다. 이는 과거 부처들이 개별 사업 중심으로 예산을 요구하던 방식(Bottom-up)에서 벗어나, 한정된 총액 내에서 사업 우선순위를 결정해야 함을 의미한다. 결과적으로 국가 전체의 중장기 재정 전략과 각 부처의 구체적인 사업 요구 사이의 균형점을 찾는 것이 예산 편성 과정의 핵심 과제로 부상하게 되었다.
Table 1: 대한민국 예산 과정 주요 단계 및 법정 기한
| 단계 | 주체 | 내용 | 법정 기한 (또는 시점) | 근거 Snippets |
|---|---|---|---|---|
| 예산 편성 | 기획재정부 | 국가재정운용계획 수립지침 통보 | 전년도 12월 31일까지 | 16 |
| 각 중앙관서 | 중기사업계획서 제출 | 당해연도 1월 31일까지 | 16 | |
| 기획재정부 | 예산안 편성지침 통보 | 당해연도 3월 31일까지 | 7 | |
| 각 중앙관서 | 예산요구서 제출 | 당해연도 5월 31일까지 | 7 | |
| 기획재정부 | 정부 예산안 편성/확정 | 국회 제출 전 | 7 | |
| 예산 심의 | 정부 | 정부 예산안 국회 제출 | 회계연도 개시 120일 전까지 | 16 |
| 국회 | 국회 예산안 심의/확정 | 회계연도 개시 30일 전까지 | 17 | |
| 예산 집행 | 기재부/부처 | 예산 배정/재배정 | 회계연도 중 (분기별/월별 등) | 8 |
| 각 지출기관 | 지출원인행위/지출 | 회계연도 중 (1.1 ~ 12.31) | 17 | |
| 결산 | 각 중앙관서 | 중앙관서 결산보고서 제출 | 다음 연도 2월 말까지 | 15 |
| 기획재정부 | 국가결산보고서 감사원 제출 | 다음 연도 4월 10일까지 | 15 | |
| 감사원 | 감사원 검사 결과 송부 | 다음 연도 5월 20일까지 | 15 | |
| 정부 | 국가결산보고서 국회 제출 | 다음 연도 5월 말까지 | 15 | |
| 국회 | 국회 결산 심사/승인 | 정기국회 회기 중 등 | 7 |
이 표는 예산 주기의 전체적인 흐름과 각 단계별 법적 시한을 명확히 보여준다. 이는 예산 과정의 복잡성과 함께, 정부와 국회 등 각 주체의 역할 분담 및 상호작용이 이루어지는 시점을 이해하는 데 도움을 준다.
III. 예산의 핵심 구성요소 상세 분석
국가재정법 제19조는 예산을 예산총칙, 세입세출예산, 계속비, 명시이월비 및 국고채무부담행위로 구성한다고 규정하고 있다. 이 다섯 가지 요소는 각각 고유한 기능과 역할을 수행하며, 상호 유기적으로 결합하여 국가 예산 시스템을 이룬다. 이하 각 구성요소에 대해 상세히 분석한다.
1. 예산총칙 (Budget General Provisions)
정의, 법적 근거 및 주요 내용:
예산총칙은 국가재정법 제19조에 따라 예산을 구성하는 한 요소로서, 동법 제20조 제1항에 따라 세입세출예산, 계속비, 명시이월비 및 국고채무부담행위에 관한 '총괄적 규정'을 담는 부분을 의미한다. 즉, 해당 연도 예산 전체에 적용되는 기본 원칙과 주요 재정 운용의 한도 등을 포괄적으로 규정하는 역할을 한다.
국가재정법 제20조 제1항은 예산총칙에 반드시 포함되어야 할 사항으로 다음 세 가지를 명시하고 있다:
- 국채 발행 및 차입금의 한도액: 국가재정법 제18조 단서에 따라 세입 부족분을 충당하기 위해 발행하는 국채와 정부의 차입금 총액의 한도를 규정한다. 이는 중앙관서의 장이 관리하는 기금의 기금운용계획안에 계상된 국채 발행 및 차입금 한도액을 포함한다.
- 재정증권 발행 및 일시차입금의 최고액: 국고금의 출납상 일시적인 자금 부족을 메우기 위해 발행하는 재정증권(국고금관리법 제32조)과 한국은행 등으로부터의 일시차입금의 최고액을 규정한다.
- 그 밖에 예산 집행에 관하여 필요한 사항: 예산의 전용, 이체 등 예산 집행 과정에서 필요한 절차나 기준 등 총괄적인 사항을 규정할 수 있다.
실제 예산서 상에서는 예산총칙이 회계 단위별(일반회계, 특별회계) 세입·세출 예산의 총액 규모를 명시하고, 계속비 총액, 국고채무부담행위 한도액 등을 간략하게 서술하는 형태로 나타나기도 한다.
기능 및 예산 집행상 의의:
예산총칙은 해당 회계연도 예산 전체를 관통하는 기본 규범으로서 기능한다. 특히 국채 발행과 차입금 한도 등 국가 재정 건전성과 직결되는 총량적 규모를 설정함으로써, 정부의 재정 활동 범위를 사전에 규정하고 이에 대한 국회의 통제를 명확히 하는 중요한 의미를 갖는다. 이는 국가재정법상 건전재정 원칙을 구체적으로 구현하는 장치 중 하나이다. 또한, 예산의 다른 구성요소인 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위 등에 대한 총괄적인 지침을 제공함으로써 예산 집행의 일관성과 예측 가능성을 높이는 역할을 한다.
2. 세입세출예산 (Revenue and Expenditure Budget)
개념, 구조 및 회계 구분:
세입세출예산은 국가 예산의 가장 핵심적이고 실질적인 내용을 이루는 부분으로, 특정 회계연도 동안 국가가 거두어들일 것으로 예상되는 모든 수입(세입)과 지출할 것으로 계획된 모든 경비(세출)의 내역을 구체적으로 명시한 계획서이다. 정부가 국회에 제출하는 방대한 예산안 문서의 약 95%를 차지할 정도로 그 비중이 크다.
국가재정법 제4조는 국가의 회계를 일반회계와 특별회계로 구분하도록 규정하고 있다.
- 일반회계 (General Account): 조세수입 등을 주요 재원으로 하여 국가의 일반적인 행정 활동 및 정책 수행에 필요한 경비를 충당하기 위해 설치된 가장 기본적이고 포괄적인 회계이다. 별도의 언급 없이 '예산'이라고 할 때는 통상 이 일반회계를 의미하는 경우가 많다.
- 특별회계 (Special Account): 국가가 특정 사업을 운영하거나, 특정 자금을 보유하여 운용하거나, 또는 특정 세입으로 특정 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계 처리할 필요가 있을 때 법률로써 설치하는 회계이다. 예를 들어, 교통시설특별회계, 에너지 및 자원사업 특별회계 등이 있다. 특별회계는 특정 사업의 재원을 안정적으로 확보하고 사업 성과를 명확히 파악할 수 있다는 장점이 있지만, 정해진 목적 외에는 자금을 사용하기 어려워 재정 운용의 칸막이 현상을 유발하고 전체적인 재정의 경직성을 심화시킬 수 있다는 단점도 지적된다.
또한, 국가재정법 제21조는 세입세출예산을 필요한 경우 '계정(Sub-account)'으로 더 세분화하여 관리할 수 있도록 허용하고 있다. 예를 들어, 일반회계 내에서도 특정 사업群을 구분하기 위해 계정을 설정할 수 있다.
세입세출예산은 예산 집행의 책임 소재를 명확히 하기 위해 1차적으로 독립기관 및 중앙관서(예: 기획재정부, 교육부, 국방부 등 정부 부처 및 청)의 '소관'별로 구분된다. 그리고 각 소관 내에서 다시 일반회계와 특별회계로 구분하여 편성된다 (국가재정법 제21조 제2항).
세입 예산: 재원 구성 (국세, 세외수입 등) 상세:
세입(Revenue)은 국가가 재정 활동에 필요한 자금을 조달하는 수입 활동을 의미한다. 세입 예산은 국가가 해당 회계연도에 거두어들일 것으로 예상되는 모든 수입을 그 원천별로 분류하여 표시한다. 주요 재원은 다음과 같다.
- 국세 (National Taxes): 국가 세입의 가장 중요한 원천으로, 법률에 따라 국민이나 법인으로부터 강제적으로 징수하는 금전이다. 국세기본법에 따라 소득세, 법인세, 상속세 및 증여세, 부가가치세, 개별소비세, 주세, 증권거래세, 관세 등이 국세에 해당한다. 국세는 조세법률주의 원칙에 따라 반드시 국회가 제정한 법률에 근거하여 부과·징수되어야 한다.
- 세외수입 (Non-Tax Revenues): 조세 이외의 모든 정부 수입을 통칭한다. 그 종류는 매우 다양하며, 주요 항목은 다음과 같다:
- 재산 수입: 국유재산 매각 수입, 국유재산 임대료 수입 등
- 정부기업 수입 및 경상이전 수입: 정부 운영 기업 수입, 공공기관 등 수입 등
- 부담금 (Levies/Charges): 특정 공익사업 경비 조달 위해 관련자에게 부과 (예: 개발부담금).
- 수수료 (Fees): 행정 서비스 대가 (예: 증명서 발급 수수료).
- 벌금, 과태료, 몰수금 등: 법규 위반 제재 수입.
- 기부금, 원조 수입 등
- 회계·기금 간 전입금: 다른 회계나 기금으로부터 재원을 이전받는 수입.
세입 구조에서 국세가 차지하는 비중이 높다는 것은 국가 재정이 경기 변동에 따른 세수 변화에 민감하게 영향을 받는다는 것을 의미한다. 경제 성장률이 둔화되거나 예상치 못한 경제 위기가 발생할 경우, 세수 부족으로 인해 계획된 재정 지출에 차질이 생길 수 있다. 한편, 세외수입 중 특히 부담금은 특정 목적 사업의 재원을 안정적으로 확보하는 데 기여하지만, 그 성격상 조세와 유사한 강제성을 띠는 경우가 많아 '준조세' 논란을 야기하기도 한다. 부담금의 종류가 많고 규모가 커질 경우, 조세법률주의 원칙을 잠재적으로 약화시키고 국민 부담을 가중시킬 수 있다는 비판이 제기될 수 있다.
Table 2: 세입 예산 주요 재원별 분류 및 내용
| 대분류 | 중분류 | 주요 내용 및 예시 | 근거 Snippets |
|---|---|---|---|
| 국세 | 내국세 | 소득세, 법인세, 부가가치세, 상속세 및 증여세, 개별소비세, 주세, 증권거래세, 종합부동산세 등 | 1 |
| 관세 | 수입 물품에 부과되는 세금 | 25 | |
| 목적세 | 교육세, 농어촌특별세, 교통·에너지·환경세 등 | 25 | |
| 세외수입 | 재산수입 | 국유재산 매각 수입, 국유재산 임대료, 국유특허권 사용료 등 | 6 |
| 경상이전수입 | 정부기업 수입, 공공기관 출연금 수입, 벌금, 과태료, 몰수금, 변상금, 이자수입 등 | 6 | |
| 부담금 | 특정 공익사업 관련 법률에 따라 부과 (예: 개발부담금, 환경개선부담금) | 2 | |
| 수수료 | 행정 서비스 제공 대가 (예: 등기 수수료, 증명서 발급 수수료) | 6 | |
| 기타수입 | 기부금, 복권판매수입, 외국 원조 수입 등 | ||
| 회계/기금간 전입금 | 다른 일반회계, 특별회계 또는 기금으로부터의 전입금 | 6 | |
세출 예산: 분류 체계 (기능별, 소관 부처별 등) 및 특징:
세출(Expenditure)은 국가가 공공 서비스를 제공하고 정책 목표를 달성하기 위해 재원을 사용하는 지출 활동을 의미한다. 세출 예산은 해당 회계연도에 정부가 수행할 모든 지출 계획을 그 목적과 성격에 따라 체계적으로 분류하여 표시한다. 주요 분류 방식은 다음과 같다.
- 소관별 분류 (Organizational Classification): 예산 집행의 행정적 책임을 명확히 하기 위한 가장 기본적인 분류 방식으로, 헌법상 독립기관 및 정부조직법상의 중앙행정기관(부, 처, 청, 위원회 등)별로 예산을 구분한다. 예를 들어, '기획재정부 소관', '교육부 소관', '국방부 소관' 등으로 표시된다.
- 기능별 분류 (Functional Classification): 정부가 수행하는 기능이나 정책 분야를 중심으로 예산을 분류하는 방식이다. 국제 기준(UN COFOG 등)을 참고하여 일반공공행정, 국방, 교육, 사회복지, 환경, 보건, SOC 등 10여 개 분야로 구분된다. 이 분류는 국가 자원이 어느 분야에 중점적으로 배분되는지, 정부의 정책 우선순위가 어디에 있는지를 파악하는 데 유용하다.
- 성질별 분류 (Economic Classification): 지출의 경제적 성격에 따라 분류하는 방식이다. 인건비, 물건비, 경상이전, 자본지출, 융자지출 등으로 구분된다. 이는 예산 지출이 국민 경제에 미치는 영향을 분석하는 데 활용된다.
- 프로그램 예산 제도 (Program Budgeting): 전통적인 품목별 예산 분류 방식에서 벗어나, 정부가 달성하고자 하는 정책 목표(임무)와 이를 달성하기 위한 구체적인 사업(프로그램) 중심으로 예산을 편성하고 성과를 관리하는 제도이다. 각 프로그램별로 성과 목표를 설정하고 예산을 배분하며, 집행 후에는 성과를 평가하여 다음 예산에 반영하는 것을 목표로 한다. 이는 재정 운용의 성과 책임성을 강화하기 위한 중요한 개혁 방향이다.
- 의무지출 vs. 재량지출 분류 (Mandatory vs. Discretionary Spending): 국가재정법 제7조 제2항은 재정지출을 의무지출과 재량지출로 구분하여 관리하도록 규정하고 있다.
- 의무지출: 법률에 따라 지출 의무가 발생하고 법령에 따라 지출 규모가 결정되는 '법정지출'(예: 4대 공적연금)과 국가채무에 대한 '이자지출'을 합한 개념이다. 정부나 국회가 임의로 규모를 조정하기 어려운 경직성 경비이다.
- 재량지출: 재정지출 총액에서 의무지출을 제외한 나머지 지출로, 정책적 판단이나 국회 심의 결과에 따라 규모가 신축적으로 조정될 수 있는 지출이다 (예: SOC 투자, R&D 지원).
세출예산의 다양한 분류 방식은 예산 정보를 어떤 관점에서 분석하고 활용할 것인가에 따라 그 유용성이 달라진다. 예를 들어, 행정부의 책임성을 묻기 위해서는 소관별 분류가 중요하고, 정부의 정책 방향을 파악하기 위해서는 기능별 분류가 유용하다. 특히, 의무지출과 재량지출의 구분은 재정 운용의 유연성을 평가하는 중요한 척도가 된다. 최근 고령화 심화 등으로 인해 의무지출 비중이 지속적으로 상승하는 추세이며, 이는 향후 정부가 새로운 정책 수요에 대응하거나 경기 변동에 탄력적으로 대처하기 위해 활용할 수 있는 재량적 재원의 비중을 축소시켜 재정 운용의 경직성을 심화시키는 요인으로 작용할 수 있다.
Table 3: 세출 예산 주요 분류 기준 예시
| 분류 기준 | 분류 내용 및 예시 | 주요 활용 목적 | 근거 Snippets |
|---|---|---|---|
| 소관별 분류 | 중앙행정기관 (예: 기획재정부, 교육부) | 예산 집행의 행정적 책임 소재 명확화 | 1 |
| 기능별 분류 | 정부 기능/정책 분야 (예: 교육, 사회복지) | 정부 정책 우선순위 파악, 재원 배분 방향 분석 | 4 |
| 성질별 분류 | 지출의 경제적 성격 (예: 인건비, 자본지출) | 예산 지출의 경제적 효과 분석 | |
| 프로그램 예산 | 정책 목표 달성을 위한 사업 단위 | 성과 중심 재정 운용, 효율성/효과성 제고 | |
| 의무/재량 지출 | 법적 지출 의무 여부 | 재정 운용의 경직성/유연성 분석, 재정 지속가능성 평가 | 2 |
3. 계속비 (Continuing Expenditures)
정의, 도입 취지 및 법적 요건:
계속비는 완성에 수년이 소요되는 대규모 공사, 제조 및 연구개발 사업에 대하여, 그 경비의 총액과 매년 지출할 금액(연부액, 年賦額)을 미리 정하여 국회의 의결을 얻은 범위 안에서 수년도에 걸쳐 지출할 수 있도록 하는 제도이다 (국가재정법 제23조 제1항).
이는 '회계연도 독립의 원칙'에 대한 중요한 예외 규정이다. 만약 이 원칙을 엄격하게 적용한다면, 여러 해에 걸쳐 진행되는 대규모 사업의 경우 매년 예산을 새로 확보해야 하므로 사업 추진의 안정성과 예측 가능성이 크게 저해될 수 있다. 계속비 제도는 이러한 문제를 해결하고 장기적인 사업을 안정적으로 추진할 수 있도록 재정적 기반을 보장하기 위해 도입되었다. 우리나라에서는 제헌헌법 때부터 이 제도를 두었으나, 과거에는 활용이 저조하다가 예산회계법 개정을 통해 공사·제조뿐 아니라 연구개발 사업까지 대상이 확대되면서 보다 활발하게 적용되기 시작했다.
계속비로 지출하기 위해서는 반드시 사전에 국회의 의결을 얻어야 한다. 이때 단순히 사업 추진 자체를 승인하는 것을 넘어, 해당 사업에 소요될 '경비 총액'과 '연도별 지출액(연부액)'까지 구체적으로 명시하여 의결을 받아야 한다. 이는 장기간에 걸친 재정 지출에 대한 국회의 사전 통제를 강화하기 위한 장치이다.
대상 사업의 성격 및 지출 연한:
계속비의 대상이 되는 사업은 그 성격상 "완성에 수년도를 요하는" 공사, 제조 및 연구개발 사업으로 한정된다. 예를 들어, 고속도로 건설, 대형 교량 건설, 차세대 전투기 개발, 신약 개발 연구 등과 같이 사업 기간이 길고 막대한 예산이 투입되는 사업들이 주로 해당된다.
계속비로 지출할 수 있는 연한은 원칙적으로 예산이 의결된 해당 회계연도부터 5년 이내로 제한된다 (국가재정법 제23조 제2항). 즉, 최초 국회 의결 시 최대 5개년 동안의 지출 계획을 승인받을 수 있다. 다만, 사업 진행 상황 등을 고려하여 5년을 초과하여 지출할 필요가 있다고 인정될 때에는 다시 국회의 의결을 거쳐 그 연한을 연장할 수 있다.
계속비 계약:
정부가 계속비로 의결된 사업을 집행하기 위해 민간 기업 등과 계약을 체결할 때는 '계속비 계약'이라는 방식을 따른다. 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(국가계약법) 제21조 제1항은 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원이 계속비 사업에 대해서는 국회에서 의결된 총액과 연부액을 계약서에 명백히 하여 계속비 계약을 체결하도록 규정하고 있다. 계속비 계약은 전체 사업 기간에 걸친 총 계약 금액을 확정하여 한 번의 계약을 체결하는 방식이며, 매년 연차별로 계약을 새로 맺는 것이 아니다. 이는 계약 상대방에게 장기간의 안정적인 사업 수행을 보장하는 효과가 있다.
장기계속계약과의 비교:
계속비 계약은 종종 '장기계속계약'과 혼동되기도 하지만, 법적 성격과 효력에서 중요한 차이가 있다. 장기계속계약 역시 임차, 운송 등 그 성질상 수년간 계속될 필요가 있는 계약에 적용되는 방식이다. 그러나 장기계속계약은 입찰 시 총 사업 금액을 기준으로 낙찰자를 선정하지만, 실제 계약 체결 및 이행은 각 회계연도 예산의 범위 내에서 연차별로 이루어진다 (국가계약법 제21조 제2항). 즉, 2차년도 이후의 계약 이행은 해당 연도 예산이 확보되어야 가능하다는 조건이 붙는다. 반면, 계속비 계약은 국회에서 총액과 연부액이 이미 의결되었기 때문에, 정부는 해당 연부액 범위 내에서 지출할 의무를 지며, 계약 상대방은 총 계약 금액에 대한 이행을 요구할 권리를 갖는다. 대법원 판례 역시 국가를 당사자로 하는 계약에서 총 공사 기간의 구속력은 계속비 계약에 한하여 인정될 수 있다고 판시하여, 계속비가 장기계속계약보다 훨씬 강력한 재정적 구속력을 가짐을 확인해주었다. 따라서 계속비 제도는 단순히 장기간 사업을 위한 계약 방식이 아니라, 국회의 강력한 재정적 약속(commitment)을 바탕으로 국가적으로 매우 중요하고 중단 없이 추진되어야 할 필요성이 큰 핵심 사업에 제한적으로 활용되는 경향이 있다.
4. 명시이월비 (Explicit Carry-forward Expenditures)
정의, 발생 사유 및 필요성:
명시이월비는 세출예산 중 해당 경비의 성질상 당해 회계연도 내에 지출을 완료하지 못할 것이 예산 편성 또는 심의 과정에서 '미리 예측될 때', 그 취지(이월 사유와 금액)를 세입세출예산에 구체적으로 명시하여 사전에 국회의 승인을 얻어 다음 회계연도로 넘겨서(이월하여) 사용할 수 있도록 하는 경비를 의미한다 (국가재정법 제48조 제1항).
명시이월 역시 '회계연도 독립의 원칙'에 대한 예외 규정 중 하나이다. 이 제도는 예산을 편성하고 집행하는 과정에서 발생할 수 있는 여러 가지 예측 가능한 지연 요인들로 인해 불가피하게 해당 연도 내에 예산을 다 사용하지 못하는 경우, 이를 다음 연도에 계속 사용할 수 있도록 허용함으로써 예산 집행의 경직성을 완화하고 불필요한 예산 불용 발생을 최소화하기 위한 필요성에서 인정된다.
명시이월이 발생하는 주된 사유로는 사업 계획의 변경, 토지 매입이나 인허가 등 행정 절차의 지연, 계약 체결 지연, 동절기 공사 중단 등 연내에 사업 완료나 예산 집행이 불가능할 것으로 사전에 충분히 예측 가능한 경우들이 있다.
다른 이월 제도(사고이월 등)와의 비교:
예산을 다음 연도로 넘겨 사용하는 이월 제도에는 명시이월 외에 '사고이월(事故移越, implicit carry-forward)'과 '계속비 이월'이 있다. 이들과 명시이월은 다음과 같은 차이점이 있다.
- 명시이월 vs. 사고이월:
- 승인 시점 및 주체: 명시이월은 예산 편성/심의 시 '사전 예측'하여 '미리 국회 승인' 필요. 사고이월은 연도 내 지출원인행위 후 '예측 못한 불가피한 사유' 발생 시 별도 국회 승인 없이 이월 (사후적 이월).
- 이월 대상 경비: 사고이월은 법령(NFA 제48조 제2항 등)에서 정한 특정 경비 한정. 명시이월은 연내 집행 불가 예측 시 국회 승인 받으면 가능.
- 명시이월 vs. 계속비: 계속비는 처음부터 다년도 지출 전제로 총액/연부액 승인. 명시이월은 단년도 예산 중 집행 불가 예상액을 다음 한 해로 이월. 계속비 예산 중 미집행액은 별도 명시이월 절차 없이 이월(계속비 이월).
- 재이월 금지: 명시이월된 예산을 그 다음 연도로 다시 명시이월하는 것은 원칙적으로 금지 (NFA 제48조 제1항).
명시이월 제도는 예산 집행 과정의 현실적인 어려움을 반영하여 재정 운용의 유연성을 부여하는 순기능이 있다. 그러나 이 제도가 과도하게 활용되거나 매년 특정 사업에서 반복적으로 발생한다면, 이는 애초의 예산 계획 수립이 비현실적이었거나 사업 추진 및 집행 관리가 부실했음을 반증하는 것일 수 있다. 따라서 명시이월의 규모와 내용은 해당 부처 또는 사업의 재정 운용 효율성을 평가하는 간접적인 지표로 활용될 수 있다. 명시이월이 사고이월과 구분되는 가장 큰 특징은 '예측 가능성'과 '국회의 사전 통제' 여부에 있다. 명시이월은 사전에 예측되는 집행 부진에 대해 국회의 승인을 받도록 함으로써, 재정 민주주의 원칙에 보다 부합하는 측면이 있다.
5. 국고채무부담행위 (Treasury Debt Obligation Actions)
정의, 필요성 및 법적 근거:
국고채무부담행위는 "법률에 따른 것과 세출예산금액 또는 계속비의 총액 범위 안의 것 외에 국가가 채무를 부담하는 행위"를 말한다 (국가재정법 제25조). 즉, 해당 연도의 세출예산이나 이미 승인된 계속비에 근거하지 않고, 장래의 회계연도에 정부가 금전적인 지출 의무를 지게 되는 약속이나 계약 등을 하는 행위를 의미한다. 이는 국가재정법 제19조에 따라 예산을 구성하는 다섯 가지 요소 중 하나이다.
국고채무부담행위가 필요한 경우는 주로 당장 해당 연도에 예산을 확보하기는 어렵지만, 사업 착수를 위해 미리 계약을 체결하거나 외자 도입 약정을 맺는 등 미래의 지출 의무를 사전에 확정해야 할 필요가 있을 때이다. 예를 들어, 외국으로부터 차관을 도입하거나, 장기간에 걸쳐 시설이나 장비를 임차하는 계약을 맺는 경우 등이 해당될 수 있다.
이러한 행위는 비록 당장의 현금 지출은 없더라도 미래에 국가 재정에 실질적인 부담을 지우게 되므로, 헌법 제58조와 국가재정법 제25조는 국고채무부담행위를 하려면 미리 국회의 의결을 얻도록 엄격히 규정하고 있다. 이는 미래 세대에게 부담을 전가할 수 있는 재정 행위에 대해 국민의 대표기관인 국회의 사전 통제를 받도록 함으로써 재정 건전성을 확보하고 재정 민주주의를 구현하기 위한 중요한 장치이다.
대상 행위, 한도 및 국회 승인 절차:
국고채무부담행위의 대상이 되는 행위는 세출예산이나 계속비에 근거하지 않으면서 국가에 금전 지급 의무를 발생시키는 모든 종류의 계약이나 약정 등이 될 수 있다. 계속비와 달리 특정 사업(공사, 제조, 연구개발)으로 대상 경비가 한정되지 않는다는 특징이 있다.
정부가 국고채무부담행위를 하고자 할 때에는 그 내용(사유, 금액 한도, 상환 계획 등)을 예산안의 일부로서 국회에 제출하여 심의·의결을 받아야 한다. 국회는 그 필요성과 타당성, 미래 재정 부담 등을 종합적으로 심사하여 승인 여부를 결정한다.
여기서 중요한 점은, 국고채무부담행위에 대한 국회의 승인이 곧바로 해당 금액을 지출할 권한까지 부여하는 것은 아니라는 점이다. 이는 단지 '채무를 부담할 수 있는 권한'만을 부여하는 행위이다. 따라서 국고채무부담행위에 따라 실제 지출(예: 계약 대금 지급, 차관 상환)을 하기 위해서는, 해당 지출이 이루어져야 할 연도의 세출예산에 그 금액을 별도로 반영하여 다시 국회의 예산 심의·의결을 받아야 한다.
그러나 일단 국고채무부담행위로서 국회의 승인을 받으면, 정부는 이를 근거로 계약을 체결하는 등 법적 구속력이 있는 행위를 하게 된다. 따라서 국회는 다음 연도 이후 예산 심의 시, 이미 승인된 국고채무부담행위에 따른 지출 요구에 대해 정당한 사유 없이는 임의로 삭감하기 어렵게 된다. 이는 정부가 국제 계약 등에서 부담한 채무 이행의 신뢰성을 담보하기 위한 측면도 있다.
국고채무부담행위는 계속비와 유사하게 회계연도 독립 원칙의 예외로서 장래의 지출을 약속한다는 점은 같지만, 대상 경비의 제한이 없고(계속비는 공사·제조·R&D 한정), 지출 권한까지 포함하는 계속비와 달리 채무 부담 약속 권한만 부여한다는 점에서 차이가 있다. 또한, 국가가 민간의 채무 등에 대해 지급 보증을 서는 '국가보증채무'는 국가재정법 제92조에 따라 별도로 국회의 동의를 받도록 규정되어 있어, 국고채무부담행위와는 법적으로 구별된다.
국고채무부담행위는 당장의 예산 제약 하에서도 필요한 사업을 추진하거나 계약을 체결할 수 있게 하는 재정 운용상의 유연성을 제공한다. 하지만 이는 본질적으로 미래의 재정으로 현재의 필요를 충당하는 방식이므로, 미래 세대의 재정 부담을 가중시키는 결과를 초래한다. 따라서 국회의 엄격한 사전 통제가 필수적이며, 그 내용과 규모, 상환 계획 등이 투명하게 공개되고 관리되어야 한다. 만약 이 제도가 남용되거나 관리가 부실할 경우, 예산서 상에는 드러나지 않는 '숨겨진 부채(hidden debt)'가 누적되어 미래 재정 건전성을 심각하게 훼손할 위험을 내포하고 있다.
Table 4: 회계연도 독립 원칙의 예외: 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위 비교
| 구분 | 계속비 (Continuing Expenditures) | 명시이월비 (Explicit Carry-forward) | 국고채무부담행위 (Treasury Debt Obligation Actions) |
|---|---|---|---|
| 정의 | 완성에 수년 소요 사업 경비 총액/연부액 정해 수년간 지출 | 연내 지출 불가 예측 시, 국회 사전 승인 얻어 다음 연도 이월 사용 경비 | 법률/예산/계속비 외 국가가 미래 채무 부담 행위 |
| 법적 근거 | 국가재정법 제23조 | 국가재정법 제48조 제1항 | 국가재정법 제25조 |
| 목적 | 장기 사업의 안정적 추진 보장 | 예산 집행 경직성 완화, 불용 최소화 | 당장 예산 없으나 미래 지출 약속 필요 시 (계약 등) |
| 대상 사업/경비 | 완성 수년 소요 공사, 제조, R&D 사업 | 연내 집행 불가 예측되는 모든 세출예산 경비 | 특정 경비 제한 없음 (세출예산/계속비 근거 없는 채무 부담) |
| 국회 승인 시점 | 예산 편성/심의 시 (최초) | 예산 편성/심의 시 (매년) | 예산 편성/심의 시 (채무 부담 약속 시) |
| 국회 승인 내용 | 총사업비 및 연부액 (최대 5년, 연장 가능) | 해당 연도 이월 금액 및 사유 | 채무 부담 한도액 및 사유 |
| 지출 권한 | 해당 연부액 범위 내 지출 권한 포함 | 이월된 금액에 대한 지출 권한 포함 | 채무 부담 '권한'만 부여 (실제 지출 시 별도 예산 의결 필요) |
| 주요 특징/차이점 | - 총액 확정, 재정 안정성 높음 - 대상 사업 제한적 - 한 번의 계약 |
- 사전 예측 기반, 국회 사전 통제 - 사고이월과 구분 - 재이월 원칙적 금지 |
- 당장 지출 없이 사업 추진 가능 - 미래 재정 부담 발생 - 지출 시 별도 예산 필요 |
| 근거 Snippets | 5 | 5 | 5 |
IV. 예산 구성요소 간 상호 연관성 및 실제 적용
예산 문서상 표기 방식 및 구성요소 간 관계
대한민국 정부가 매년 국회에 제출하는 예산안 및 국회 심의를 거쳐 최종 확정되는 예산 문서는 앞서 설명한 다섯 가지 핵심 구성요소를 포함하여 체계적으로 구성된다. 실제 예산서에는 다음과 같은 방식으로 각 구성요소가 표현되고 상호 연관성을 맺는다.
- 예산총칙: 예산서의 서두 부분에 위치하며, 해당 연도 예산 전체에 적용되는 총괄적인 규정들을 담는다. 여기에는 일반회계 및 각 특별회계의 세입·세출 총액, 계속비 총액, 국채 발행 및 차입금 한도액, 재정증권 발행 및 일시차입금 최고액, 그리고 국고채무부담행위의 한도액 등이 명시된다. 즉, 예산총칙은 예산의 전체 규모와 재정 운용의 기본 틀을 제시하며, 다른 모든 구성요소를 포괄하는 상위 규범으로서의 역할을 한다.
- 세입세출예산: 예산서의 본문에 해당하며 가장 방대한 부분을 차지한다. 세입예산은 국세, 세외수입 등 재원별로 상세하게 분류되어 각 항목별 예상 수입액이 제시된다. 세출예산은 중앙관서별(소관별), 회계별(일반/특별회계), 그리고 그 하위의 정책 분야별(기능별), 사업별(프로그램별), 경비 성격별(성질별) 등으로 상세하게 분류되어 각 항목별 지출 계획 금액이 명시된다.
- 계속비: 계속비 대상 사업의 경우, 별도의 명세서 형태로 예산서에 첨부된다. 이 명세서에는 해당 사업의 총사업비, 전년도까지의 지출액, 해당 연도 지출 요구액(연부액), 그리고 다음 연도 이후의 지출 예정액 등이 명시된다. 해당 연도의 계속비 연부액은 세출예산 명세서에도 해당 소관 부처의 사업비로 포함되어 계상된다.
- 명시이월비: 명시이월이 필요한 경비는 해당 연도 세출예산 명세서에 그 금액과 함께 이월 사유가 명시되어 국회의 승인을 받는다. 예산총칙에서 명시이월비 총액을 규정하기도 한다.
- 국고채무부담행위: 국고채무부담행위가 필요한 사항 역시 별도의 명세서 형태로 예산서에 첨부되어 국회의 의결을 받는다. 이 명세서에는 채무 부담의 사유, 채무 부담 금액의 한도, 채무 이행(상환) 연도 및 계획 등이 구체적으로 명시된다. 국고채무부담행위로 승인된 금액 자체는 해당 연도 세출예산액에는 포함되지 않지만, 그 한도액은 예산총칙에 규정될 수 있다. 그리고 이 행위에 따른 실제 지출액은 미래 연도의 세출예산에 반영되어야 한다.
이처럼 예산의 각 구성요소는 독립적으로 존재하기보다 서로 유기적으로 연결되어 있다. 예산총칙은 전체 예산의 틀을 규정하고, 세입예산 규모는 세출예산의 총량 및 국채 발행 규모(예산총칙 관련)를 결정하는 중요한 제약 조건이 된다. 세출예산의 구체적인 사업들은 필요한 경우 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위라는 예외적인 재정 운용 방식을 통해 회계연도의 제약을 넘어 집행될 수 있다. 특히 회계연도 독립 원칙의 예외를 규정하는 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위는 재정 운용의 유연성을 확보하기 위한 중요한 도구들이지만, 각각의 요건과 효과가 다르기 때문에 정부는 사업의 성격과 재정 상황 등을 고려하여 적절한 방식을 선택하고 활용해야 한다. 예를 들어, 매우 중요하고 장기간 안정적 재원 투입이 필요한 대규모 인프라 사업에는 계속비 방식이 적합할 수 있지만, 당장의 예산 확보가 불확실하지만 계약 체결이 시급한 경우에는 국고채무부담행위를 우선 활용하고 추후 매년 예산을 확보하는 방식을 선택할 수도 있다. 그러나 이러한 선택은 단순히 기술적인 문제를 넘어, 재정 건전성, 예산 집행의 투명성, 국회와의 관계 등 다양한 측면에 영향을 미칠 수 있다. 가령, 계속비는 초기 국회 승인의 문턱은 높지만 일단 승인되면 사업의 안정성이 보장되는 반면, 국고채무부담행위는 당장의 예산 부담은 적지만 미래 재정에 부담을 전가하고 매년 예산 확보 과정에서 불확실성을 야기할 수 있다. 또한 명시이월은 불가피한 집행 지연에 대응하는 수단이지만, 반복적인 발생은 예산 계획의 신뢰성을 저해할 수 있다. 따라서 이들 예외 조항의 활용은 신중하게 이루어져야 하며, 그 과정과 결과는 투명하게 공개되고 국회의 효과적인 통제를 받아야 한다.
구체적 사례 분석 (예시)
예산 구성요소 간의 연관성을 보다 구체적으로 이해하기 위해 가상의 사례를 들어 설명해 볼 수 있다.
사례: '미래성장동력 핵심기술 연구개발(R&D)' 사업
정부가 향후 10년간 총 1조 원 규모의 '미래성장동력 핵심기술 R&D' 사업을 추진한다고 가정해 보자. 이 사업은 장기간의 안정적인 투자가 필수적이며, 연구 성과 도출에 수년이 소요될 것으로 예상된다.
- 계속비 활용: 정부는 이 사업의 안정적 추진을 위해 계속비로 예산을 확보하기로 결정할 수 있다. 이 경우, 첫해 예산안 제출 시 '계속비 명세서'를 첨부하여 총사업비 1조 원과 향후 5년(또는 그 이상)의 연도별 지출 계획(연부액)을 명시하여 국회 의결을 받는다. 첫해 연부액 1,000억 원이 승인되면, 이는 해당 연도 과기정통부(소관) 세출예산에 반영된다. 만약 첫해 50억 원을 미집행했다면, 별도 절차 없이 다음 연도로 자동 이월(계속비 이월)된다.
- 국고채무부담행위 활용 가능성: 사업 초기 대규모 연구 시설 구축 계약이 필요하나 예산 확보가 어렵다면 국고채무부담행위를 활용할 수 있다. 예를 들어, 500억 원 규모 계약에 대해 국고채무부담행위 승인을 받고 계약 후, 실제 대금은 다음 연도부터 분할하여 세출예산에 반영 지출한다. 승인액 자체는 해당 연도 세출예산에 미포함되나, 예산총칙 등에 한도가 명시될 수 있다.
- 명시이월 발생: 추진 중 기술적 문제로 특정 과제 연구가 지연되어 예산 20억 원 집행 불가 '예측' 시, 정부는 다음 연도 예산안 심의 시 이 20억 원에 대해 명시이월 승인을 국회에 요청할 수 있다. 승인 시 차년도 이월 사용 가능.
- 세입세출예산과의 관계: 이 R&D 사업 투입 예산(계속비 연부액, 국고채무부담행위 상환액 등)은 모두 해당 연도 정부 총지출(세출예산)의 일부이다. 재원은 국세, 세외수입 등 세입예산 또는 세입 부족 시 국채 발행(예산총칙 한도 내)으로 충당될 수 있다.
이처럼 하나의 대규모 사업이라도 그 추진 과정에서 예산총칙, 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위 등 다양한 예산 구성요소들이 복합적으로 연계되어 작동하게 된다.
V. 국제적 맥락에서의 한국 예산 (필요시 보충)
한국의 예산 제도는 고유한 역사적·정치적·경제적 배경 속에서 발전해 왔지만, 동시에 국제적인 재정 규범과 동향의 영향도 받고 있다. 특히 재정 정보의 투명성과 국제 비교 가능성을 높이고, 재정 건전성을 확보하기 위한 노력에서 국제적 맥락을 고려하는 것이 중요하다.
관련 국제기구 자료 검토 결과:
경제협력개발기구(OECD)나 국제통화기금(IMF)과 같은 국제기구들은 정기적으로 회원국의 경제 및 재정 상황을 분석하고 정책 권고를 담은 보고서를 발간한다. 이러한 보고서들은 한국 예산 구조의 특징, 재정 운용 방식의 효율성, 재정 건전성 수준 등에 대한 외부의 객관적인 평가를 제공하며, 국내 재정 개혁 논의에 영향을 미치기도 한다. 예를 들어, 이들 기구는 재정준칙(fiscal rule) 도입을 통한 재정 건전성 강화, 재정 정보의 포괄성 및 투명성 제고, 지출 효율화 등을 지속적으로 권고해왔다. 한국 정부 역시 국가재정법에 통합재정수지 및 국가채무 개념을 도입하고, 일반정부 및 공공부문 부채 통계를 국제 기준(IMF GFS Manual 등)에 따라 작성·공표하도록 의무화하는 등 국제적 정합성을 높이기 위한 노력을 기울이고 있다. 또한, 국가채무 문제의 심각성과 관리 필요성은 단순히 국내적 차원을 넘어 국가 신인도 및 국제 금융 시스템 안정과도 연관될 수 있다는 인식이 확산되고 있다.
국제 비교를 통한 시사점:
다른 국가들의 예산 제도와 비교를 통해 한국 예산 제도의 특징과 개선 방향에 대한 시사점을 얻을 수 있다. 예를 들어, 일부 국가에서 채택하고 있는 '예산법률주의'(예산을 법률 형식으로 제정)와 한국의 예산 제도(예산은 국회 의결 거치나 법률 형식 아님)를 비교함으로써 각 방식의 장단점을 분석해 볼 수 있다. 또한, 회계연도 독립 원칙의 예외를 규정하는 방식(예: 이월 제도, 다년도 예산 제도 등)이나 재정 운용의 투명성을 확보하기 위한 제도적 장치(예: 독립 재정기구의 역할) 등을 비교 검토함으로써 한국 예산 제도의 개선 방안을 모색하는 데 참고할 수 있다.
이러한 국제적 맥락에서의 검토는 한국 예산 제도가 나아가야 할 방향을 설정하고, 재정 운용의 선진화를 도모하는 데 중요한 참고 기준을 제공한다. 특히 고령화, 저성장, 국가채무 증가 등 한국 경제가 직면한 구조적 도전 과제에 대응하기 위해 재정의 지속가능성을 확보하고 재정 운용의 효율성과 투명성을 높이는 것이 시급한 과제로 부상하면서, 국제적인 모범 사례와 권고 사항에 대한 검토와 적용 노력이 더욱 중요해지고 있다.
VI. 결론
보고서 핵심 내용 요약
본 보고서는 대한민국 국가 예산의 핵심 구성요소인 예산총칙, 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위에 대해 심층적으로 분석하였다. 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.
- 법적 기반 및 절차: 헌법과 국가재정법에 근거, 주요 원칙(회계연도 독립, 총계주의, 건전재정, 성과, 투명성/참여, 성인지) 하에 운용. 편성(행정부)-심의(국회)-집행(행정부)-결산(행정부/감사원/국회)의 4단계 절차. 기재부, 부처, 국회(NABO), 감사원 등 역할 분담.
- 예산총칙: 예산 전체 총괄 규정, 국채 한도 등 재정 운용 기본 틀 설정.
- 세입세출예산: 예산 본체. 세입(국세/세외수입) 계획과 세출(소관별/기능별/성질별 등) 계획 명시. 일반/특별회계 구분, 의무/재량지출 관리.
- 계속비: 장기 사업 안정적 지출 보장 (총액/연부액 국회 승인).
- 명시이월비: 연내 집행 불가 예측 시 다음 연도 이월 사용 (국회 사전 승인).
- 국고채무부담행위: 미래 채무 부담 약속 (국회 사전 의결 필요, 실제 지출 시 별도 예산 승인).
- 상호 연관성: 각 요소 유기적 연계. 특히 계속비, 명시이월, 국고채무부담행위는 회계연도 독립 예외로 유연성 부여하나 신중한 활용 및 통제 필요.
한국 예산 구성의 특징 및 재정 운용상 시사점
대한민국 예산 구성 및 운용 시스템은 다음과 같은 특징과 시사점을 갖는다.
첫째, 회계연도 독립 원칙을 기본으로 하면서도 현실적 필요에 따라 다양한 예외 조항(계속비, 이월, 국고채무부담행위)을 두어 재정 운용의 경직성을 완화하고 유연성을 확보하려는 제도적 특징을 보인다. 이는 장기 사업 추진이나 예기치 못한 상황 대응에 기여하지만, 남용 시 재정 규율 약화 우려가 있으므로 엄격한 요건 준수와 투명한 관리가 필수적이다.
둘째, 총액배분 자율편성 제도, 성과주의 예산, 성인지 예산 제도 등을 도입하여 재정 운용의 효율성과 책임성, 사회적 형평성을 높이려는 노력을 지속하고 있다. 그러나 이러한 제도들이 실질적인 효과를 거두기 위해서는 형식적인 운영을 넘어 성과 평가 결과의 환류 강화, 부처의 자율성에 상응하는 책임성 확보, 성인지 관점의 실질적 예산 반영 등 지속적인 개선 노력이 필요하다.
셋째, 향후 한국 재정 운용의 주요 과제는 저출산·고령화 심화, 잠재성장률 둔화 등 구조적 변화 속에서 재정의 지속가능성을 확보하는 것이다. 특히 법률에 따라 지출이 의무화된 의무지출 비중의 빠른 증가는 재정 운용의 유연성을 제약하는 심각한 요인으로 작용할 수 있다. 따라서 중장기적인 관점에서 재정수입 기반을 확충하고, 지출 구조조정을 통해 재정 여력을 확보하며, 국가채무를 안정적으로 관리하기 위한 종합적인 재정 개혁 노력이 요구된다. 이 과정에서 재정준칙 도입 논의 등 건전재정 기조를 제도화하려는 노력과 함께, 재정 운용 과정 전반의 투명성을 높이고 국민의 신뢰를 확보하는 것이 중요하다.
결론적으로, 예산총칙, 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위 등 국가 예산을 구성하는 각 요소에 대한 정확하고 깊이 있는 이해는 합리적인 재정 정책을 수립하고 평가하며, 나아가 한정된 국가 자원을 효율적이고 투명하게 배분하여 국가 발전과 국민 복리 증진에 기여하는 건전한 재정 운용을 위한 필수적인 전제 조건이라 할 수 있다.
[행정학] 주요 개념 정리
목차행정학을 공부하면서 주요 개념을 정리했습니다. 여러분의 행정학 공부에 도움이 된다면 좋겠습니다.즐겨찾기에 등록해 간편하게 찾아보세요! 25년 1월부터 작성하여 지속적으로 업데이트
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