행정학/정책학

[행정학] 정책집행의 개념과 정책집행유형 5가지

InfHo 2025. 4. 3. 18:02

정책 집행은 정책 결정 이후 공공 문제를 해결하기 위한 필수 단계로, 효과적인 집행 없이는 정책 목표 달성이 어렵다.

하향식, 상향식, 혼합형 접근 방식과 나카무라와 스몰우드의 정책집행 유형론을 통해 집행 과정의 이론적 틀과 실제 적용을 분석하며, 정책 불응과 순응의 원인 및 영향을 탐구한다.

정책의 성공을 위해서는 상황에 맞는 접근 방식 선택, 결정자와 집행자 간 협력, 지속적인 평가가 필요하며, 이는 정책 순응도를 높이고 효과성을 극대화하는 데 기여한다.

1. 서론

정책 결정은 공공 문제 해결을 위한 중요한 첫걸음이지만, 그 효과가 실제로 나타나기 위해서는 정책 집행이라는 후속 단계가 필수적이다. 아무리 잘 설계된 정책이라 할지라도, 집행 과정에서 차질이 발생한다면 정책 목표 달성은 요원해진다. 정책의 성공과 실패는 결국 효과적인 집행에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 본 글은 정책 집행의 중요성을 강조하며, 다양한 이론적 접근 방식과 나카무라와 스몰우드의 정책집행 유형론을 심층적으로 분석하고자 한다. 더불어 정책 불응과 순응의 개념을 명확히 하고, 이들 간의 관계를 종합적으로 고찰하여 정책 집행 전반에 대한 이해를 높이는 것을 목표로 한다. 필요하다면 영어 자료를 참고하여 분석의 깊이를 더하고, 한국어로 상세하게 설명하여 독자들의 이해를 돕고자 한다.

2. 정책집행의 이론적 접근

정책 집행을 이해하기 위한 다양한 이론적 접근 방식이 존재한다. 이 장에서는 대표적인 하향식 접근, 상향식 접근, 그리고 이 둘을 결합한 혼합형 접근 방식을 상세히 살펴보고 각 접근 방식의 특징과 장단점을 분석한다.

2.1. 하향식 접근 (Top-Down Approach)

하향식 접근은 정책 결정이 정부의 최고위층에서 이루어지고, 이러한 결정이 하위 관료 조직을 통해 순차적으로 전달되어 집행되는 방식을 의미한다. 이 접근 방식은 정책 목표가 명확하게 설정되고 일관성이 있을 때 효과적이며, 정책의 통일성과 일관성을 유지하는 데 유리하다. 명확한 권위와 강력한 통제력을 바탕으로 일관성 있는 정책 집행이 가능하며, 의사 결정 과정이 중앙 집중화되어 신속한 정책 실행을 기대할 수 있다.

그러나 하향식 접근은 경직성과 비유연성이라는 단점을 지닌다. 현장의 다양한 상황 변화에 대한 적응력이 부족하고, 정책 결정 과정에서 하위 관료나 이해관계자들의 참여가 제한적일 수 있다. 이는 현장의 현실과 괴리된 정책 집행으로 이어져 정책 효과성을 저해할 수 있으며, 하위 직원의 소외감을 유발하여 창의성과 혁신을 저해할 가능성도 존재한다. 따라서 하향식 접근은 국가 안보나 세금 징수와 같이 정책 목표가 명확하고 안정적인 환경에 적합한 반면, 의료나 교육과 같이 복잡하고 다양한 이해관계자와 지역적 특성을 고려해야 하는 정책에는 한계가 있을 수 있다.

2.2. 상향식 접근 (Bottom-Up Approach)

상향식 접근은 정책 집행이 현장 수준에서 시작되어 점차 상위로 영향을 미치는 방식을 의미한다. 이 접근 방식은 현장 관료의 재량과 자율성을 강조하며, 지역 사회의 특성과 요구에 대한 높은 적응력을 보인다. 현장의 생생한 정보를 정책 집행에 반영하여 보다 실질적인 문제 해결에 기여할 수 있으며, 정책 결정 과정에 다양한 주체의 참여를 유도하여 민주적이고 포용적인 정책 집행을 가능하게 한다. 또한, 현장 직원들의 동기 부여 및 참여를 증진하고 혁신과 창의성을 장려하는 장점이 있다.

하지만 상향식 접근은 정책의 불일관성 및 파편화 가능성, 책임성 및 통제력 약화라는 단점을 지닌다. 다양한 현장의 의견을 조율하는 과정에서 갈등이 발생하거나 의사 결정이 지연될 수 있으며, 특정 지역의 이익이 과도하게 반영될 위험도 존재한다. 따라서 상향식 접근은 지역 사회 개발이나 환경 보호와 같이 복잡하고 지역적 특성에 맞는 정책 집행이 필요한 경우에 적합하며, 구글의 20% 규칙과 같은 사례에서 그 효과를 확인할 수 있다.

2.3. 혼합형 접근 (Hybrid Approach)

혼합형 접근은 하향식 접근과 상향식 접근의 장점을 결합한 방식으로, 대부분의 실제 정책 집행은 순수한 형태보다는 이러한 혼합형으로 이루어진다. 이 접근 방식은 중앙 정부의 지침과 지역 현장의 자율성 간의 균형을 추구하며, 효과적인 정책 집행을 위해서는 중앙 정부와 지방 정부, 다양한 이해관계자 간의 긴밀한 협력이 필수적이다. 혼합형 접근의 전략으로는 명확한 성과 기준 및 목표 설정(하향식)과 집행의 재량 및 실험 허용(상향식)을 동시에 활용하는 것이 있으며, 다양한 수준 및 주체 간의 지속적인 의사소통과 협력이 중요하다. 의료나 교육과 같이 다양한 이해관계자와 지역적 특성을 고려해야 하는 정책 영역에서 혼합형 접근 방식이 효과적으로 활용될 수 있다.

3. 나카무라와 스몰우드의 정책집행 유형론

정책 집행 연구 분야에서 나카무라와 스몰우드는 정책 결정자와 집행자 간의 관계를 유형화하여 정책 집행 과정을 이해하는 데 중요한 기여를 하였다. 그들은 정책 집행을 단순한 행정적 절차가 아닌, 정치적 상호작용의 관점에서 분석했으며, 정책 집행자의 역할과 권한, 정책 목표에 대한 동의 여부 등에 따라 다섯 가지 정책 집행 유형을 제시하였다.

3.1. 고전적 기술 관료 (Classical Technocrats)

고전적 기술 관료 유형은 정책 목표가 명확하게 설정되어 있고, 집행자는 정책 목표 달성을 위해 기술적인 전문성만을 활용하는 유형이다. 이 유형에서는 정책 결정자와 집행자 간의 역할이 명확하게 분담되어 있으며, 정책 결정자의 지시에 따라 집행자는 기술적인 업무를 수행한다. 이 유형은 정책 목표가 명확하고 기술적인 실행이 중요할 때 효과적이지만, 집행자의 자율성이 제한되어 상황 변화에 대한 대응력이 떨어질 수 있다는 단점이 있다. 기술적인 오류는 발생할 수 있지만, 정책 목표에 대한 이견이나 재량의 여지는 거의 없다.

3.2. 지시받은 대리인 (Instructed Delegates)

지시받은 대리인 유형은 정책 목표가 명확하게 설정되어 있다는 점은 고전적 기술 관료 유형과 유사하지만, 집행자는 정책 목표 달성을 위한 수단을 결정할 수 있는 권한을 가진다. 이 유형에서는 정책 결정자와 집행자 모두 정책 목표에 대해 동의하며, 집행자는 목표 달성 방법에 대한 재량을 통해 현장 상황에 맞는 유연한 대응이 가능하다. 따라서 이 유형은 집행자에게 어느 정도의 자율성을 부여하여 효율적인 목표 달성을 가능하게 하지만, 정책 목표에 대한 집행자의 동의가 중요하다.

3.3. 흥정가 (Bargainers)

흥정가 유형은 정책 목표에 대한 합의가 부족한 상황에서 나타난다. 이 유형에서 집행자는 불응 위협을 통해 정책 결정자에 대해 상당한 영향력을 행사할 수 있으며, 정책 목표 및 수단에 대해 정책 결정자와 집행자, 그리고 집행자 상호 간에 흥정이 이루어진다. 이 유형은 정책 결정자와 집행자 간의 힘의 균형이 중요하며, 갈등과 협상을 통해 정책 집행 방향이 결정된다. 정책 목표에 대한 합의가 부족하므로 정책 실패 가능성이 높다.

3.4. 재량적 실험가 (Discretionary Experimenters)

재량적 실험가 유형은 정책 목표가 추상적으로 설정되어 있고, 집행자는 정책 목표를 구체화하고 목표 달성을 위한 수단을 개발할 수 있는 권한을 가진다. 정책 결정자는 추상적인 일반 목표만을 지지하며, 구체적인 실행 방안은 집행자의 재량에 맡긴다. 이 유형은 정책 목표가 불명확하거나 상황 변화가 심할 때 집행자의 전문성과 창의성을 발휘할 수 있도록 하며, 집행자는 현장 경험을 바탕으로 정책 목표를 구체화하고 적절한 집행 방법을 모색한다.

3.5. 관료적 기업가 (Bureaucratic Entrepreneurs)

관료적 기업가 유형은 집행자가 스스로 정책 목표를 설정하고 필요한 권한을 확보하며, 정책 결정자를 설득하여 자신의 목표를 관철하는 유형이다. 이 유형의 집행자는 정보를 통제하고 정치적인 기술을 활용하여 정책 형성에 주도적인 역할을 수행하며, 정책 아이디어를 발굴하고 필요한 자원을 확보하며, 정책 결정자를 설득하여 자신의 목표를 달성한다.

3.6. 각 유형이 정책 순응에 미치는 영향

나카무라와 스몰우드의 각 정책 집행 유형은 정책 결정자와 집행자 간의 관계 특성을 반영하며, 이는 정책 순응의 정도와 방식에 직접적인 영향을 미친다. 예를 들어, 고전적 기술 관료 유형에서는 명확한 지침에 따라 높은 순응이 예상되지만, 흥정가 유형에서는 정책 목표에 대한 합의 부족으로 인해 낮은 순응이나 조건부 순응이 나타날 수 있다. 집행자의 권한과 자율성, 정책 목표에 대한 동의 여부 등이 정책 순응에 중요한 변수로 작용하기 때문이다.

4. 정책 불응

정책 불응은 정책 목표와 정책 대상 집단의 실제 행동 간에 나타나는 불일치를 의미한다. 정책 불응은 단순히 정책을 따르지 않는 것을 넘어, 다양한 방식으로 나타날 수 있으며, 정책의 효과성을 심각하게 저해할 수 있다. 소극적인 저항부터 적극적인 반대까지 다양한 형태의 불응이 존재할 수 있으며, 효과적인 대응 전략 수립을 위해서는 정책 불응의 유형을 이해하는 것이 중요하다.

4.1. 정책 불응의 주요 원인

정책 불응은 다양한 원인에 의해 발생할 수 있다. 첫째, 정책 내용, 목표, 기대되는 행동에 대한 명확한 전달 부족으로 인해 발생하는 의사소통 실패 및 이해 부족이다. 전문 용어 사용이나 문화적 차이로 인한 오해 또한 정책 불응의 원인이 될 수 있다. 효과적인 의사소통은 정책 불응을 예방하는 가장 기본적인 요소이며, 정책 대상 집단이 정책 내용을 명확히 이해하지 못하면 순응하기 어렵다.

둘째, 정책 대상 집단이 시간, 기술, 자원, 정신적 능력 부족으로 인해 정책 요구 사항을 이행하는 데 어려움을 겪는 역량 부족 또한 정책 불응의 원인이 될 수 있다. 셋째, 정책 이론이나 시행 방식에 대한 반감, 정책 개발 과정의 부적절성 인식, 개인적 가치나 이익과의 충돌 등으로 인해 정책에 대한 불만이 발생하여 정책 불응으로 이어질 수 있다. 넷째, 순응을 위한 행동이 너무 어렵거나 부담스러울 경우 과도한 순응 요구로 인해 정책 대상 집단은 순응을 포기할 수 있다. 마지막으로, 정부 또는 집행 기관에 대한 불신이나 처벌 가능성이 낮다고 인식될 경우 불법적 또는 부당한 권위 인식으로 인해 정책 불응이 발생할 수 있다.

4.2. 정책 불응의 결과 및 영향

정책 불응은 조직, 고객, 사회 등 다양한 측면에 부정적인 결과와 영향을 미칠 수 있다. 정책 불응은 운영 차질을 야기하여 업무 프로세스를 중단시키고 비효율성을 증가시킬 수 있으며, 제품 리콜, 수리, 교체, 벌금 등의 추가 비용 발생을 초래할 수 있다. 또한, 정책 불응은 고객 불만 증가, 신뢰도 하락, 브랜드 이미지 손상 등 평판 손상을 야기하며, 소송, 규제 당국의 제재, 형사 처벌 가능성 등 법적 문제 발생의 원인이 되기도 한다. 이 외에도 정책 불응은 생산성 저하 및 수익 감소, 시장 접근성 제한, 공급망 문제 발생 등 다양한 부정적인 결과를 초래할 수 있다.

5. 정책 순응

정책 순응은 정책 및 관련 규정을 준수하는 정도를 의미하며, 법적 및 재정적 위험을 감소시키고 조직의 평판을 유지하며 원활한 운영을 보장하는 데 매우 중요하다. 정책 순응은 조직의 안정성과 지속 가능성을 위한 필수 조건이며, 법규 위반으로 인한 처벌을 예방하고 조직의 신뢰도를 높이며 효율적인 업무 환경을 조성하는 데 기여한다.

5.1. 정책 순응에 영향을 미치는 요인

정책 순응은 규칙에 대한 인식 및 이해, 순응 의지, 순응 역량 등 다양한 요인에 의해 영향을 받는다. 정책 대상 집단이 정책의 존재와 내용을 인지하고 이해하는 것은 순응의 첫걸음이며, 정책 정보에 대한 쉬운 접근성과 명확한 설명은 순응도를 높이는 데 중요한 역할을 한다. 또한, 정책에 대한 긍정적인 태도와 순응하고자 하는 동기가 순응도를 높이는 핵심 요소이며, 인센티브 제공, 처벌에 대한 명확한 인식, 그리고 조직 전체의 순응 문화 조성이 필요하다. 마지막으로, 정책 대상 집단이 정책 요구 사항을 이행할 수 있는 자원, 기술, 능력 보유 여부인 순응 역량 또한 정책 순응에 중요한 영향을 미친다. 필요한 교육, 훈련, 자원 등을 제공하여 순응 역량을 강화해야 한다.

5.2. 정책 순응도 향상을 위한 전략 및 방법

정책 순응도를 향상시키기 위한 다양한 전략과 방법이 존재한다. 먼저, 정책 준수를 조직의 전략적 우선순위로 설정하고 리더십의 지지를 확보하는 것이 중요하다. 또한, 최신 정책을 유지 및 관리하고 각 정책에 대한 명확한 소유권을 할당하여 책임성을 높여야 한다. 정책 접근성을 향상시키기 위해 중앙 집중식 정책 라이브러리를 구축하고 검색 기능을 강화하는 것도 효과적인 방법이다. 직원 확인 프로세스를 도입하여 정책 이해도를 평가하고, 지속 가능한 순응 체계를 구축하기 위해 자동화 도구를 활용하는 것도 고려해볼 수 있다. 이 외에도 정기적인 교육 및 훈련 실시, 정기적인 감사 및 모니터링, 비준수 시 제재 명확화, 그리고 피드백 및 지속적인 개선 노력 등이 정책 순응도를 높이는 데 기여할 수 있다.

6. 정책집행 접근 방식과 정책 불응 및 순응의 관계 분석

정책집행 접근 방식은 정책 대상 집단의 정책 불응 및 순응 행동에 중요한 영향을 미친다. 하향식 접근 방식은 명확한 지시와 통제를 통해 높은 순응을 기대할 수 있지만, 현장 상황과의 괴리 및 저항 가능성이 존재한다. 정책의 명확성이 높고 집행 환경이 안정적일 때 순응도를 높이는 데 효과적일 수 있지만, 유연성이 부족하여 다양한 상황에 대한 적응력이 떨어지고 불응을 야기할 수 있다. 반면, 상향식 접근 방식은 현장 참여와 자율성을 통해 높은 수용성과 순응을 유도할 수 있지만, 정책의 일관성 및 통제력 약화 우려가 있다. 정책 대상 집단의 적극적인 참여를 유도하여 정책에 대한 공감대를 형성하고 높은 순응도를 이끌어낼 수 있지만, 다양한 의견을 조율하고 전체적인 정책 방향을 유지하는 데 어려움이 있을 수 있다.

나카무라와 스몰우드의 정책집행 유형은 정책 결정자와 집행자 간의 관계 특성을 반영하며, 이는 정책 순응의 정도와 방식에 직접적인 영향을 미친다. 예를 들어, 고전적 기술 관료 유형은 명확한 지침에 따른 높은 순응을 보이는 반면, 흥정가 유형은 정책 목표에 대한 합의 부족으로 인해 낮은 순응 가능성을 시사한다. 정책의 모호성과 갈등 수준을 고려하는 정책 맥락 또한 정책 집행 방식의 선택과 정책 대상 집단의 순응 행동에 복합적인 영향을 미친다. 정책 목표가 명확하고 갈등이 적은 경우에는 하향식 접근이 효과적일 수 있지만, 목표가 모호하거나 갈등이 심한 경우에는 상향식 또는 혼합형 접근이 더 적합할 수 있다.

7. 정책집행 과정 및 효과성 평가

정책 집행은 문제 정의, 정책 대안 모색, 정책 채택, 예산 확보, 정책 집행, 정책 평가의 주요 단계를 거치며, 각 단계에서의 철저한 준비와 실행이 정책 성공의 핵심이다. 자원 확보, 역할 분담, 이해관계자 참여, 의사소통 등 각 단계를 효과적으로 관리해야 정책 목표를 달성할 수 있다. 정책 집행의 효과성을 객관적으로 평가하기 위해서는 효과성, 효율성, 형평성, 지속가능성 등 다양한 평가 기준을 적용해야 하며, 과정 평가, 결과 평가, 영향 평가 등 다양한 평가 방법을 활용할 수 있다. OECD는 정책 평가를 위한 기준을 제시하고 있으며, 정책 목표 달성 여부뿐만 아니라 자원 활용의 효율성, 사회적 형평성, 장기적인 지속 가능성 등을 종합적으로 고려해야 한다.

8. 결론

본 글은 정책 집행의 중요성을 강조하며, 다양한 이론적 접근 방식, 나카무라와 스몰우드의 정책집행 유형론, 정책 불응 및 순응의 개념과 이들 간의 관계를 심층적으로 분석하였다. 효과적인 정책 집행을 위해서는 정책 상황에 맞는 적절한 집행 접근 방식을 선택하고, 정책 결정자와 집행자 간의 긴밀한 협력을 구축하며, 정책 순응도를 높이기 위한 노력을 지속적으로 기울여야 한다. 또한, 정책 집행 과정 및 결과에 대한 지속적인 평가와 개선을 통해 정책의 효과성을 극대화해야 한다. 향후 정책 집행 연구는 다양한 정책 분야에서의 사례 분석을 통해 각 이론적 접근 방식과 유형론의 적용 가능성을 탐색하고, 정책 불응 및 순응에 영향을 미치는 새로운 요인을 발굴하는 방향으로 나아가야 할 것이다.

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