행정개혁: 개념, 접근법, 저항 및 주요국 사례 분석
I. 행정개혁의 본질
A. 행정개혁의 정의
행정개혁(Administrative Reform)은 행정체제를 현재 상태에서 보다 나은 다른 상태로 의도적으로 변화시키는 것을 근본적인 목표로 삼는다. 이는 단순히 현상 유지를 넘어 행정체제의 '바람직한 변동'(preferred change)을 추구하는 가치 지향적인 활동으로 이해될 수 있다. 행정개혁은 현재보다 더 나은 상태로 개선하기 위해 새로운 방법을 고안하여 적용하려는 의식적이고 인위적인 노력을 포함한다.
이러한 개혁은 단순히 특정 기구나 제도의 변혁에 국한되지 않는다. 인력이나 재정의 효율적 활용, 행정인의 행태 교정, 행정 기술의 개선 등 행정 운영 전반에 걸친 광범위한 변화를 포괄하는 개념이다. 특히 1990년대 이후 세계 각국은 공공 부문의 효율성 제고와 행정 기능 재조정을 위해 다양한 형태의 행정개혁을 추진해왔다. 행정개혁은 정치, 경제, 사회, 문화 등 다양한 영역에 걸친 국가 활동의 양적, 질적 변화를 수반하며, 공적 또는 정치적 상황 속에서 이루어진다는 특징을 지닌다. 이는 민간 조직의 개혁과는 달리 더 많은 공공의 감시와 통제, 법적·정치적 제약 하에서 진행됨을 의미한다. 몽고메리(J.D. Montgomery)는 행정개혁을 관료와 사회 요소 간의 상호 관계를 조절하기 위한 정치적 과정으로 이해하기도 했다.
개혁(reform)이나 혁신(innovation)은 인위적이고 의식적인 변동을 유도하기 때문에 필연적으로 저항을 수반하는 반면, 진화(evolution)나 개선(improvement)과 같은 자연적 변동과는 구분된다. 즉, 행정개혁은 의도된 목표를 향한 계획적이고 인위적인 변화 노력을 핵심으로 한다.
B. 행정개혁의 핵심 특징
행정개혁은 다음과 같은 주요 속성들을 내포하고 있다.
- 목표 지향성 (Goal-Oriented): 행정개혁은 의식적으로 설정된 목표를 추구하는 합목적적 활동이다. 이러한 목표 설정 때문에 개혁은 계획적이고 의도적인 성격을 띠며, 개혁 과정에서 달성하고자 하는 구체적인 상태가 규정된다.
- 동태성 및 행동 지향성 (Dynamic and Action-Oriented): 행정개혁은 정적인 상태가 아니라 미래를 향해 시간의 흐름 속에서 전개되는 동태적인 과정이다. 또한, 계획된 바를 실현하려는 사람들의 의식적인 행동이 실제로 전개되어야 한다는 점에서 행동 지향적이다. 개혁의 성패는 단순히 계획의 우수성에만 달려 있는 것이 아니라, 그 계획이 구체적인 행동으로 옮겨지고 집행되는 과정에 크게 의존한다.
- 체계적 상호의존성 (Systemic Interdependence): 행정개혁은 개방 체제적 관점에서 이루어진다. 개혁 대상이 되는 조직 내부 요인들은 복잡하게 상호 연관되어 있으며, 이러한 내부 요인들은 외부 환경 요인들과도 밀접한 상호 의존 관계에 놓여 있다. 따라서 개혁 과정에서는 이러한 포괄적인 연관성과 파급 효과를 충분히 고려해야 한다.
- 계획성 및 인위성 (Planned and Intentional): 행정개혁은 가치 기준에 따라 의도적으로 계획되고 추진되는 인위적인 변화이다. 이는 자연 발생적인 변화나 점진적인 개선과는 구별되는 핵심적인 특징이다.
- 저항의 야기 (Resistance): 현 상태를 변화시키려는 인위적인 노력이기 때문에, 기존의 관행이나 이익 구조에 영향을 받는 집단으로부터 저항이 발생하는 것은 필연적이다. 이러한 저항을 관리하고 극복하는 것이 개혁 성공의 중요한 과제가 된다.
- 지속성 (Continuity): 행정개혁은 일회성 이벤트로 끝나는 것이 아니라 지속적으로 추진되어야 하는 과정이다. 행정 환경은 끊임없이 변화하며, 행정체제 내부에는 항상 개선의 필요성이 존재하기 때문이다.
이러한 특징들을 종합해 볼 때, 행정개혁의 정의에서 '바람직한 변동'이나 '더 나은 상태'를 언급하는 것은, 개혁이 단순한 기술적 조정을 넘어 가치 판단을 내포하는 활동임을 시사한다. 무엇이 '더 나은' 상태인가는 정치적, 사회적 맥락 속에서 결정되며, 다양한 이해관계자들의 가치와 목표가 충돌할 수 있다. 따라서 행정개혁은 본질적으로 정치적 과정을 수반하며, 개혁의 목표 설정과 추진 방향 자체가 정치적 합의와 경쟁의 산물이 되는 경우가 많다.
또한, 개혁의 성공은 최종 상태뿐만 아니라 그 과정 자체의 관리 능력에 크게 좌우된다. 동태적이고 행동 지향적인 특성과 명확한 과정 단계는 개혁이 아이디어 구상 단계를 넘어 실제 집행과 정착 단계에서 발생하는 다양한 변수와 저항을 효과적으로 관리해야만 성공할 수 있음을 보여준다.
C. 행정개혁의 필요성 및 촉진 요인
행정 조직도 살아있는 유기체와 같이 끊임없이 변화하는 환경에 적응해야 생존하고 발전할 수 있다. 이러한 환경 적응의 필요성이 행정개혁의 근본적인 동기가 된다. 구체적인 행정개혁의 필요성 및 촉진 요인은 다음과 같다.
- 환경 변화 대응: 기술 발전(특히 정보 기술), 세계화, 인구 구조 변화, 새로운 사회 문제 등장 등 급변하는 행정 환경에 효과적으로 대응하기 위해 개혁이 필요하다. 정보화 시대는 고객 중심의 행정 서비스 제공과 새로운 정부 역할 정립을 요구하며 행정개혁의 필요성을 더욱 부각시킨다.
- 정치적 변혁 및 새로운 이념 등장: 국가나 정부의 정책 방향 전환, 최고 지도자의 정치 이념 변화, 새로운 정권 출범 등 정치적 변혁은 기존 행정체제의 변화를 촉발하는 중요한 계기가 된다.
- 행정의 비효율성 제거: 행정 기능의 중복, 조직의 비대화, 예산 낭비, 불필요한 절차 등 행정 내부의 비효율성을 제거하고 생산성을 향상시키기 위해 개혁이 요구된다.
- 새로운 행정 수요 부응: 국민들의 다양하고 복잡해지는 행정 수요에 부응하고 행정 서비스의 질을 개선하기 위해 개혁이 필요하다.
- 제도적 결함 및 병폐 시정: 행정의 과잉 팽창, 정당성 부족, 부정부패, 관료주의적 폐단, 권위주의적 관리 행태, 행정 절차의 결함, 정책 일관성 부족, 취약한 변동 대응성, 자원 관리 문제 등 행정체제가 안고 있는 다양한 문제점을 해결하기 위해 개혁이 추진된다.
D. 행정개혁의 과정
행정개혁은 일반적으로 다음과 같은 단계를 거쳐 진행된다.
- 인지 단계 (Awareness/Recognition): 행정체제의 현재 수준(실적)과 바람직한 수준(기대) 간의 격차를 인식하고, 개혁의 필요성을 확인하며 이에 대한 공감대를 형성하는 단계이다. 이 단계에서는 문제점을 정확히 진단하고 개혁의 당위성을 확보하는 것이 중요하다. 정기적인 조직 진단, 제안 제도, 외부 전문가 활용 등을 통해 개혁 필요성을 인지하는 기능을 제도화할 필요가 있다.
- 입안 단계 (Formulation/Planning): 개혁 목표를 구체적으로 설정하고, 목표 달성을 위한 다양한 대안을 탐색하며 최적의 개혁안을 설계하고 채택하는 단계이다. 이 단계에서는 개혁의 세부 내용, 추진 전략, 우선순위 결정, 그리고 예상되는 저항에 대한 극복 전략까지 마련되어야 한다.
- 시행 단계 (Implementation): 수립된 개혁안을 실제로 실행에 옮기는 단계이다. 개혁 추진 주체를 조직화하고, 필요한 인적·물적 자원을 동원하며, 개혁 대상 집단의 협조를 확보하는 활동이 이루어진다. 이 단계에서 개혁안이 구체화되면서 저항이 가장 격렬하게 나타나는 경향이 있다. 입안 단계에서는 추상적으로 느껴졌던 변화가 시행 단계에서는 현실적인 위협이나 불편으로 다가오기 때문이다.
- 평가 단계 (Evaluation): 개혁의 진행 상황과 성과를 분석하고 평가하여 그 결과를 다음 개혁 과정에 환류시키는 단계이다. 평가는 개혁 활동을 촉진하거나 문제점을 개선하는 데 기여하며, 가시적인 성과를 제시함으로써 저항을 설득하는 수단으로 활용될 수도 있다.
II. 변화의 틀: 행정개혁의 접근방법
행정개혁을 추진하는 방식, 즉 '접근방법(approach)'은 어떤 행정 문제를 개혁 대상으로 선정하고, 그 문제에 대해 어떤 정보를 어떻게 수집하고 처리하여 해결책을 모색할 것인가를 결정하는 기준을 의미한다. 다양한 접근방법들이 존재하며, 각각의 유용성이 있지만 현대 행정개혁론은 궁극적으로 여러 요소를 종합적으로 고려하는 통합적 접근방법의 발전을 지향한다. 주요 접근방법은 다음과 같다.
A. 구조적 접근방법 (Structural Approach)
- 개념: 행정체제의 공식적인 구조 설계를 개선함으로써 행정개혁 목표를 달성하려는 가장 전통적인 접근방법이다. 고전적 조직이론(과학적 관리론, 관료제론, 행정원리론 등)에 이론적 기반을 두고 있으며, 조직 구조의 합리적 설계를 통해 효율성을 높이는 데 초점을 맞춘다. 최근에는 조직의 분화, 통합 수준, 규모 등 구조적 요인을 전반적이고 급진적으로 개혁하려는 리스트럭처링(restructuring)도 이 범주에 포함된다.
- 개혁 대상: 기능 중복 제거, 분권화 확대, 통솔 범위 재조정, 권한 배분 수정, 책임 재규정, 의사전달 체계(명령 계통) 수정, 통제 절차 개선 등이 주요 개선 대상이다.
- 주요 전략:
- 원리 전략 (Principle Strategy): 조직의 건전 원칙(분업, 계층제, 통솔범위 등)에 따라 최적의 구조를 설계하면 최적의 성과를 얻을 수 있다는 가정에 기반한다. 기능 중복 제거, 책임 명확화, 조정 및 통제 절차 개선, 표준 절차 간소화 등을 강조한다.
- 분권화 전략 (Decentralization Strategy): 조직 구조의 분권화를 통해 조직을 개선하려는 전략이다. 단순히 공식 구조뿐 아니라 관리자의 행태나 의사결정 방식까지 포괄하는 경향이 있다.
- 평가: 원리 전략은 인간을 수동적인 존재로 간주하고 조직의 동태적인 측면이나 환경 요인을 간과한다는 비판을 받는다. 반면 분권화 전략은 비공식적 측면과 행태적 요인까지 고려하여 보다 현실적인 접근으로 평가받기도 한다. 구조적 접근은 가시적인 변화를 가져올 수 있지만, 구조 변경만으로는 행태나 문화의 근본적인 변화를 이끌어내기 어렵다는 한계가 있다.
B. 과정적 / 관리·기술적 접근방법 (Process / Managerial-Technical Approach)
- 개념: 행정 업무가 수행되는 절차나 과정, 관리 기술, 관련 장비나 기법 등을 개선하여 행정의 효율성과 성과 향상을 도모하는 접근방법이다. 과학적 관리법에 이론적 배경을 두고 관리 기술 개선에 중점을 두는 경우가 많다. 목표 달성을 위한 관리 및 운영 기술 측면에 초점을 맞춘다. 최근에는 업무 프로세스 재설계(BPR, Business Process Reengineering)나 리엔지니어링과 같이 업무 수행 과정을 급진적으로 재설계하는 방식도 포함된다.
- 개혁 대상: 문서 처리 절차, 업무량 측정, 정원 관리, 사무 공간 배치, 사무 자동화, 새로운 행정 기술 및 장비 도입, 관리과학(OR, 체제분석 등) 및 정보 기술(EDPS, MIS) 활용, 총체적 품질 관리(TQM) 기법 적용 등이 해당된다.
- 평가: 업무 처리의 효율성을 직접적으로 높일 수 있는 실용적인 접근법이다. 기술 발전에 따라 지속적으로 새로운 기법이 도입될 수 있다. 그러나 과정이나 기술 개선만으로는 조직 문화나 구성원의 근본적인 태도 변화를 유도하기 어려울 수 있으며, 때로는 지나친 기술 의존이나 비인간화를 초래할 수도 있다. 구조적 접근의 원리 전략이 이론적 원칙을 강조한다면, 관리기술적 접근은 실제 운영상의 기술과 효율성에 더 집중한다는 차이가 있다.
C. 행태적 / 인간관계적 접근방법 (Behavioral / Human Relations Approach)
- 개념: 개혁의 초점을 조직 구성원의 가치관, 태도, 행태 등 인간적인 측면에 두고, 이를 의도적으로 변화시켜 행정체제 전체의 바람직한 변화를 유도하려는 접근방법이다. 인간관계론에 이론적 기반을 둔다.
- 개혁 대상: 구성원의 태도와 가치관 개선, 인간 능력 개발, 조직 목표와 개인 목표의 조화, 의사소통 개선, 협력 증진 등에 초점을 맞춘다.
- 주요 전략: 조직 발전(OD, Organization Development) 기법을 활용하는 경우가 많다. 감수성 훈련, 태도 조사, 집단 토의, 과정 상담 등을 통해 구성원의 심리적 욕구를 충족시키고 자발적인 변화를 유도한다. 민주적, 분권적, 참여적, 상향적 접근을 강조한다.
- 평가: 인간 중심적 접근으로 구성원의 만족도와 자발성을 높일 수 있다. 조직 문화 개선에도 기여할 수 있다. 그러나 변화를 유도하는 데 시간이 오래 걸리고, 가시적인 성과를 측정하기 어려우며, 개인의 심리나 행태 변화가 반드시 조직 전체의 성과 향상으로 이어진다고 보장하기 어렵다는 한계가 있다.
D. 문화론적 접근방법 (Cultural Approach)
- 개념: 조직 구성원들이 공유하는 가치, 신념, 규범, 관행 등 조직 문화를 개혁의 핵심 대상으로 삼아 근본적이고 장기적인 변화를 추구하는 접근방법이다.
- 개혁 대상: 조직의 비공식적 규범, 리더십 스타일, 의사소통 방식, 문제 해결 방식 등 조직 문화 전반을 대상으로 한다.
- 평가: 행정 행태에 깊숙이 영향을 미치는 근본적인 요인을 다루기 때문에 성공할 경우 지속적이고 심층적인 변화를 가져올 수 있다. 하지만 조직 문화는 오랜 시간에 걸쳐 형성되어 쉽게 변하지 않으며, 개혁의 성과를 단기간에 확인하기 어렵고, 문화를 인위적으로 바꾸려는 시도가 구성원의 반발을 살 수도 있다.
E. 통합적 / 체계적 접근방법 (Integrated / Systemic Approach)
- 개념: 행정개혁 문제를 개방 체제(open system) 관점에서 파악하고, 구조, 과정(기술), 인간(행태), 문화, 환경 등 다양한 구성 요소들의 상호 관련성을 종합적으로 고려하여 개혁 방안을 모색하는 접근방법이다.
- 이론적 근거: 행정체제 내외부의 요인들이 복잡하게 얽혀 상호 작용하므로, 특정 요소에만 초점을 맞춘 단편적인 개혁은 제한적인 효과를 갖거나 예상치 못한 부작용을 낳을 수 있다는 인식에 기반한다. 현대 행정개혁론이 지향하는 바람직한 접근법으로 간주된다.
- 평가: 이론적으로 가장 포괄적이고 이상적인 접근법으로 평가받는다. 복잡한 행정 문제를 다각도에서 분석하고 근본적인 해결책을 모색하는 데 유용하다. 그러나 현실적으로 다양한 변수를 동시에 고려하고 통제하는 것이 매우 어렵고, 개혁의 설계와 실행에 많은 시간과 자원, 고도의 분석 능력이 요구된다는 단점이 있다.
F. 기타 이론적 관점들
위에 제시된 주요 접근법 외에도 행정개혁을 바라보는 다양한 이론적 렌즈들이 존재한다. 예를 들어, 신제도주의(New Institutionalism)는 공식적인 법규나 제도뿐만 아니라 비공식적인 규범이나 관행이 행태에 미치는 영향을 강조하며 제도 변화를 통한 개혁을 모색한다. 상황론적 접근(Contingency Approach)은 모든 상황에 적용 가능한 유일 최선의 개혁 방안은 없으며, 특정 상황에 가장 적합한 개혁 전략을 선택해야 한다고 주장한다. 현상학적 접근(Phenomenological Approach)은 개혁 대상자들의 주관적인 경험과 의미 해석을 이해하는 데 초점을 맞춘다. 신행정학(New Public Administration)적 관점은 효율성뿐만 아니라 사회적 형평성, 가치, 시민 참여 등을 강조하며 개혁의 방향을 설정한다.
이러한 다양한 접근방법들의 발전 과정은 행정학 이론의 변천사와 맥을 같이 한다. 초기 구조적, 과정적 접근은 행정학 성립 초기의 고전적 이론(과학적 관리론, 관료제론)의 영향을 반영하며, 이후 행태적 접근은 인간관계론의 부상과 함께 등장했다. 문화론적, 통합적 접근은 조직 및 행정 현상의 복잡성과 환경과의 상호작용을 강조하는 시스템 이론 및 문화 연구의 영향을 보여준다. 이는 행정개혁이 단순히 실용적인 문제 해결 기법의 집합이 아니라, 행정 현상을 이해하고 설명하는 이론적 패러다임의 변화와 밀접하게 연관되어 있음을 시사한다.
또한, 다양한 접근방법의 존재는 행정개혁 추진 시 전략적 선택의 중요성을 부각시킨다. 각 접근법은 특정 문제 해결에는 유용할 수 있지만, 행정 문제는 복합적인 성격을 띠는 경우가 많다. 따라서 구조, 과정, 행태, 문화 등 다양한 측면의 상호 연관성을 인식하고, 문제의 성격과 상황에 맞게 적절한 접근법을 선택하거나 여러 접근법을 통합적으로 활용하려는 노력이 필요하다. 그러나 통합적 접근은 이론적 타당성에도 불구하고 실행의 복잡성이라는 현실적인 어려움을 안고 있어, 개혁가들은 종종 실현 가능성을 고려하여 보다 초점이 명확한 접근법을 선택하는 경향을 보이기도 한다. 이는 개혁의 포괄성과 실현 가능성 사이의 긴장을 야기한다.
III. 도전 과제 탐색: 행정개혁에 대한 저항과 극복 전략
행정개혁은 현 상태의 변화를 추구하는 인위적이고 의도적인 활동이기 때문에, 변화에 반대하거나 변화로 인해 불이익을 받을 것으로 예상하는 개인 또는 집단의 저항에 직면하는 것이 일반적이다. 개혁의 성공은 이러한 저항을 효과적으로 관리하고 극복하는 능력에 크게 좌우된다.
A. 저항의 정의 및 양상
행정개혁에 대한 저항이란 "개혁에 반대하는 대상 집단의 적대적 태도와 행동"을 의미한다. 이는 개혁의 영향을 받는 사람들이 현실적이거나 가상적인 변화의 영향으로부터 자신을 방어하려는 시도로 볼 수 있다. 저항은 공개적인 반대 시위나 비판과 같은 명시적인 형태로 나타날 수도 있지만, 소극적인 비협조, 무관심, 지연 전술, 정보 왜곡 등 암묵적이고 수동적인 형태로 나타날 수도 있다.
B. 저항의 원인
행정개혁에 대한 저항은 다양한 요인에서 비롯될 수 있으며, 크게 상황적·맥락적 요인과 심리적 요인으로 나누어 볼 수 있다.
1. 상황적·맥락적 요인:
- 일반적 장애 요인: 정치적 불안정, 경제적 빈곤, 심각한 사회적 갈등, 문화적 혼란 등 거시적인 환경 불안정은 개혁 추진 동력을 약화시키고 저항을 부추길 수 있다. 또한 행정체제 자체의 역량 부족, 제도화된 부패, 관료제의 경직성, 현상 유지적인 조직 문화, 조직 내 갈등 및 권력 투쟁, 법령상의 제약, 기존 투자로 인한 매몰 비용 등도 개혁의 장애물로 작용한다. 특히 혼란스러운 환경에서는 개혁에 필요한 지지를 동원하기 어렵고, 개혁 목표에 대한 합의 형성도 힘들어진다.
- 개혁 자체와 관련된 요인:
- 개혁 내용의 결함: 개혁의 필요성이 충분히 인지되지 않거나, 개혁 목표나 내용이 기존의 신념 체계와 상충되거나, 특정 집단의 기득권이나 이익을 침해하거나 불편을 야기할 경우 저항이 발생한다.
- 개혁 내용의 불명확성: 개혁의 목표, 내용, 절차, 기대 효과 등이 명확하게 전달되지 않거나 모호할 경우, 대상 집단은 혼란과 불안감을 느끼고 저항하게 된다.
- 추진 방법 및 절차의 결함: 개혁 과정에서 관련 당사자들의 참여가 배제되거나 부족한 경우, 충분한 합의 없이 강압적으로 추진되는 경우, 개혁의 시기나 속도가 부적절한 경우, 비밀주의적으로 진행되는 경우 저항이 커질 수 있다.
- 개혁 추진 주체에 대한 불신: 개혁을 주도하는 리더나 조직에 대한 신뢰가 낮거나 과거 실패 경험 등으로 인해 불신이 팽배한 경우, 개혁의 동력을 확보하기 어렵다.
- 자원 부족: 개혁을 수용하고 실행하는 데 필요한 자금, 인력, 시간, 기술, 정보 등 자원이 부족한 경우, 대상 집단은 순응하기 어렵고 저항하게 된다.
2. 심리적 요인 (개인 및 집단 수준):
- 기득권 및 이익 침해 인식: 개혁으로 인해 현재 누리고 있는 지위, 권한, 예산, 편의, 익숙한 업무 방식 등 유형·무형의 이익을 상실할 것이라는 인식이 저항의 가장 흔하고 강력한 원인이다. 감원이나 부서 통폐합 등에 대한 불안감이 대표적이다.
- 개혁 내용에 대한 몰이해 및 불신: 개혁의 목표나 내용, 필요성, 기대 효과 등을 제대로 이해하지 못하거나 불신하는 경우 저항이 발생한다. 이는 종종 불충분하거나 왜곡된 정보 전달, 비밀주의적 추진 과정에서 비롯된다.
- 미지의 상황에 대한 불안감 및 불확실성 회피: 개혁은 기존의 익숙한 질서를 벗어나 새로운 질서로 나아가는 변화를 의미하므로, 미래에 대한 불확실성과 예측 불가능성에 대한 본능적인 불안감이 저항을 유발한다.
- 재적응의 부담: 새로운 제도, 기술, 업무 방식, 사회적 관계 등에 적응해야 하는 데 따르는 학습 부담, 심리적 스트레스, 노력 투입에 대한 거부감이 저항으로 이어진다.
- 자존심 손상: 개혁 과정에서 자신의 능력이나 기존 방식이 부정당하거나 비판받는다고 느껴질 때, 또는 의사결정 과정에서 소외된다고 느낄 때 자존심이 상처받아 저항할 수 있다.
- 개혁 성과에 대한 회의: 개혁이 실제로 긍정적인 성과를 가져올 것이라는 믿음이 부족하거나, 과거 개혁 실패 경험으로 인해 냉소적인 태도를 보일 때 저항이 나타난다.
저항의 원인을 분석할 때 주목할 점은, 저항이 단순히 기득권을 지키려는 이기적인 행태로만 나타나는 것은 아니라는 점이다. 개혁 목표의 불명확성, 내용의 비합리성, 절차적 공정성 부족, 불충분한 자원 등 개혁 자체의 문제점에서 비롯된 저항도 상당하다. 이러한 저항은 개혁안의 문제점을 지적하고 개선 방향을 제시하는 긍정적인 피드백으로 작용할 수도 있다. 따라서 개혁 추진 주체는 저항에 직면했을 때, 그 원인을 면밀히 분석하여 저항의 성격(이기적 반발인지, 합리적 문제 제기인지)을 파악하고 그에 맞는 대응 전략을 수립해야 한다. 무조건적인 저항 억제보다는 저항의 근본 원인을 해결하려는 노력이 개혁의 성공 가능성을 높일 수 있다.
C. 저항 극복 전략
행정개혁에 대한 저항을 극복하기 위한 전략은 크게 세 가지 범주로 나눌 수 있다.
- 규범적·사회적 전략 (Normative-Social / Participative Strategy):
- 핵심: 개혁 대상자들의 자발적인 동의와 참여를 통해 저항을 극복하려는 접근 방식이다. 가치 공유, 공감대 형성, 신뢰 구축에 중점을 둔다.
- 구체적 방법:
- 참여 확대: 개혁의 기획, 설계, 실행, 평가 등 전 과정에 이해관계자들을 참여시켜 주인의식을 높이고 의견을 반영한다.
- 의사소통 촉진 및 정보 공유: 개혁의 목표, 내용, 필요성, 기대 효과 등을 명확하고 투명하게 공개하고, 쌍방향 소통을 통해 오해를 해소하고 공감대를 형성한다.
- 교육 및 훈련: 개혁 내용에 대한 이해를 높이고 새로운 기술이나 지식 습득을 지원하기 위한 교육 및 훈련 프로그램을 제공한다.
- 집단 토론: 관련자들이 모여 개혁에 대해 자유롭게 토론하고 문제점을 공유하며 해결 방안을 모색하도록 한다.
- 리더십과 비전 제시: 개혁 지도자가 강력한 의지와 비전을 제시하고, 개혁의 당위성을 설득력 있게 전달한다.
- 평가: 가장 바람직하고 근본적인 저항 극복 방안으로 평가된다. 민주적이고 인간적인 방식으로 개혁의 수용성을 높이고 장기적인 효과를 기대할 수 있다. 그러나 시간과 노력이 많이 소요되며, 모든 이해관계자를 만족시키기 어렵고, 합의 도출에 실패할 수도 있다. 실제 개혁 현장에서의 적용 빈도는 이상적인 평가에 비해 낮다는 지적도 있다.
- 공리적·기술적 전략 (Utilitarian-Technical / Incentive Strategy):
- 핵심: 개혁으로 인한 대상자들의 손실을 보상하거나 이익을 제공하고, 개혁 과정을 기술적으로 조정하여 저항을 줄이려는 실용적인 접근 방식이다.
- 구체적 방법:
- 점진적 추진: 개혁을 한 번에 급진적으로 추진하기보다 단계적으로 나누어 점진적으로 시행하여 충격을 완화하고 적응 시간을 확보한다.
- 시기와 범위 조절: 조직의 수용 능력과 환경 변화를 고려하여 개혁의 시기와 범위를 신중하게 선택한다.
- 명확화 및 공공성 강조: 개혁안의 내용을 구체적이고 명확하게 제시하고, 개혁이 가져올 공익적 가치를 강조하여 설득력을 높인다.
- 협상 및 타협: 저항 세력과 협상하여 개혁안의 일부를 수정하거나 양보하는 방안을 모색한다.
- 인센티브 제공 및 손실 보상: 개혁에 협조하는 개인이나 집단에게 금전적·비금전적 보상(인센티브)을 제공하거나, 개혁으로 인해 불가피하게 발생하는 손실에 대해 명확하고 공정한 보상 방안을 제시한다.
- 전략적 인사 배치: 개혁에 우호적이거나 능력이 있는 인물을 주요 직위에 배치하여 개혁 추진 동력을 확보한다.
- 자원 지원: 개혁 실행에 필요한 자금, 인력, 기술 등을 충분히 지원하여 순응을 용이하게 한다.
- 평가: 현실적으로 저항을 완화하는 데 효과적인 전략이 될 수 있다. 비교적 신속하게 가시적인 효과를 볼 수 있다. 그러나 근본적인 가치 갈등이나 심리적 저항을 해결하기에는 한계가 있으며, 때로는 '매수'나 '임시방편'이라는 비판을 받을 수도 있다.
- 강제적·물리적 전략 (Coercive-Physical / Power Strategy):
- 핵심: 권력, 권위, 강제력 등을 사용하여 저항을 억누르고 개혁을 관철시키려는 접근 방식이다.
- 구체적 방법:
- 권력 및 권위 행사: 상급자의 지시나 명령, 공식적인 권한을 활용하여 개혁안 준수를 강제한다.
- 압력 및 제재 위협: 인사상의 불이익(좌천, 징계), 예산 삭감, 권한 축소 등 부정적인 제재나 불이익을 가하거나 위협하여 복종을 유도한다.
- 긴장 조성: 의도적으로 위기감이나 긴장 분위기를 조성하여 저항 의지를 약화시킨다.
- 권력 구조 개편: 저항 세력의 영향력을 약화시키기 위해 조직 구조나 권력 관계를 재편한다.
- 평가: 단기적으로 가장 신속하게 저항을 무력화하고 개혁을 추진할 수 있는 방법일 수 있다. 그러나 가장 바람직하지 않은 전략으로 평가된다. 비민주적이고 강압적인 방식은 구성원들의 극심한 반발과 불만, 사기 저하를 야기하며, 장기적으로 개혁의 정당성과 지속 가능성을 훼손할 수 있다. 표면적인 순응은 얻을 수 있으나 내면적인 동의나 자발적인 협력을 기대하기 어렵다. 불가피한 경우 최후의 수단으로 고려될 수 있으나, 신중한 접근이 필요하다.
이 세 가지 전략은 상호 배타적이라기보다는 상황에 따라 조합되어 사용될 수 있다. 일반적으로는 규범적·사회적 전략을 우선적으로 사용하되, 필요에 따라 공리적·기술적 전략을 병행하고, 최후의 수단으로 강제적 전략을 고려하는 것이 바람직하다고 여겨진다. 어떤 전략을 선택하고 조합할 것인가는 개혁의 성격, 저항의 원인과 강도, 가용 자원, 시간 제약, 조직 문화 등 다양한 요인을 종합적으로 고려하여 결정해야 하는 전략적 판단의 문제이다. 이 과정에서 민주적 가치와 절차적 정당성을 존중하면서도 개혁 목표를 효과적으로 달성할 수 있는 균형점을 찾는 것이 중요하다.
D. 저항의 시점
개혁에 대한 저항은 개혁 과정의 특정 단계에서 더욱 두드러지게 나타나는 경향이 있다. 특히 시행 단계(implementation stage)에서 저항이 본격화되고 표면화되는 경우가 많다. 입안 단계에서는 개혁안이 아직 추상적이고 구체적인 영향이 피부에 와닿지 않기 때문에 저항이 잠재되어 있을 수 있다. 그러나 개혁안이 실제로 집행되기 시작하면, 그 내용이 개인과 집단의 업무 방식, 권한, 이익 등에 직접적인 영향을 미치게 되면서 숨어 있던 저항이 표출되는 것이다. 이러한 개혁안 입안 시점과 저항 발생 시점 간의 시차(time-lag)는 개혁 추진 과정에서 예상치 못한 어려움을 야기할 수 있으며, 심한 경우 개혁의 포기나 대폭적인 수정으로 이어지기도 한다. 따라서 개혁 입안 단계에서부터 시행 단계에서 발생할 수 있는 저항을 예측하고 선제적으로 대응 전략을 마련하는 것이 중요하다.
IV. 영국 행정개혁의 전개 과정
영국은 오랜 행정개혁의 역사를 가지고 있으며, 특히 1970년대 후반 이후 신자유주의 이념의 영향 아래 공공 부문의 효율성과 성과를 강조하는 개혁을 선도적으로 추진해왔다.
A. 역사적 배경
19세기 중반 노스코트-트레벨리언(Northcote-Trevelyan) 보고서를 통한 실적주의 도입, 20세기 초 홀데인 위원회(Haldane Committee)의 부처 기능 조정 논의 등 역사적인 개혁 시도들이 있었다. 그러나 현대적 의미의 급진적 행정개혁은 1970년대 경제 위기와 복지국가에 대한 비판 속에서 본격화되었다. 1973년 오일 쇼크 이후 경제 침체와 정부 재정 악화, 공공 서비스 비효율성에 대한 불만이 고조되었고, 1976년에는 영국이 국제통화기금(IMF) 구제금융을 받는 상황에 이르렀다. 이러한 '정부 실패'에 대한 인식은 강력한 공공 부문 개혁의 필요성을 제기하는 배경이 되었다.
B. 대처 정부(1979-1990)와 신공공관리(NPM)의 도입
1979년 집권한 마가렛 대처(Margaret Thatcher) 총리의 보수당 정부는 신자유주의(또는 신우파) 이념에 기반하여 '작지만 강한 정부'를 목표로 강력한 행정개혁을 추진했다. 이 시기 개혁의 이론적 토대가 된 것이 바로 신공공관리(New Public Management, NPM)이다.
- NPM의 핵심 원리: NPM은 전통적인 관료제의 비효율성을 비판하며, 민간 기업의 경영 원리와 기법을 공공 부문에 도입하여 효율성, 경제성, 효과성을 극대화하려는 접근 방식이다. 주요 원리로는 ① 시장 메커니즘(경쟁, 민영화, 계약) 도입, ② 성과 중심 관리(결과 측정 및 강조), ③ 관리자에게 재량권 부여('관리자에게 관리할 자유를'), ④ 투입보다는 산출/결과에 대한 통제, ⑤ 고객 지향성 강조, ⑥ 자원 사용의 효율성 및 비용 절감 등이 있다.
- 주요 개혁 조치:
- 민영화 및 시장화(Privatization & Marketization): 통신, 가스, 수도, 전력 등 주요 공기업을 민영화하고, 공공 서비스 제공에 경쟁 입찰(Compulsory Competitive Tendering, CCT)과 같은 시장 메커니즘을 도입했다.
- 능률성 진단(Efficiency Scrutinies): 민간 기업인 출신 레이너(Rayner) 경 주도로 각 부처의 낭비 요인을 찾아내고 제거하여 비용을 절감하는 데 초점을 맞춘 진단 활동을 전개했다.
- 재정관리계획(Financial Management Initiative, FMI): 예산 관리 권한을 하부 단위로 위임하고, 성과와 결과에 대한 책임을 강조하며 재정 운영의 효율성과 효과성을 높이고자 했다.
- 정치적 의도: 대처 정부의 개혁은 단순히 행정 효율성을 높이는 것을 넘어, 전통적인 관료 조직의 영향력을 축소하고, 노동조합의 힘을 약화시키며, 정치적 집행부(특히 총리)의 통제력을 강화하려는 뚜렷한 정치적·이념적 목표를 가지고 있었다. 자유 시장 경제 원리를 공공 부문에 깊숙이 이식하려는 시도였다.
C. 넥스트 스텝(Next Steps) 개혁 (1988년 이후)
대처 정부 말기인 1988년, 행정 효율성 제고를 위한 중요한 개혁 조치로 '넥스트 스텝(Next Steps)' 프로그램이 도입되었다. 이는 1988년 젠킨스(Jenkins) 등이 작성한 "정부 관리 개선: 다음 단계(Improving Management in Government: the Next Steps)" 보고서에 기반한다.
- 핵심 개념: 중앙 부처의 핵심 기능인 정책 결정 및 자문 기능과, 구체적인 서비스 집행 기능을 분리하는 것이다. 정책 기능은 부처에 남겨두고, 집행 기능은 신설된 책임운영기관(Executive Agencies)에 위임하여 운영하도록 했다.
- 책임운영기관 운영 방식: 각 기관은 소관 부처 장관과 체결하는 '기본 문서(Framework Document)'에 따라 설정된 목표, 자원 배분, 성과 기준 내에서 운영상의 자율성을 갖는다. 기관장은 공개 경쟁 등을 통해 임용되며, 임기 동안의 운영 성과에 대해 책임을 진다. 이는 관리의 전문성과 책임성을 높여 서비스 전달의 효율성을 개선하려는 목적을 가졌다.
- 영향: 넥스트 스텝 개혁은 영국 중앙 정부 조직 구조에 근본적인 변화를 가져왔다. 1997년까지 130개 이상의 책임운영기관이 설립되어 전체 공무원의 약 74%가 이 기관들에서 근무하게 될 정도로 확산되었다. 이는 NPM 원칙, 특히 정책-집행 분리와 관리 자율성 부여를 구체적으로 구현한 대표적인 사례로 평가받는다.
D. 대처 이후의 개혁 (메이저, 블레어 정부)
대처 이후 존 메이저(John Major) 정부와 토니 블레어(Tony Blair)의 노동당 정부에서도 행정개혁은 지속되었다.
- 시민헌장(Citizen's Charter, 메이저 정부): 공공 서비스의 질을 향상시키기 위해 각 공공기관이 제공하는 서비스의 구체적인 기준(standards)을 설정하고 이를 공표하며, 기준 미달 시 시정 및 보상 절차를 마련한 제도이다. 우수 기관에는 '헌장 마크(Charter Mark)'를 수여하여 경쟁과 개선을 유도했다. 이는 NPM의 고객 중심주의를 반영한 개혁이다.
- 최고가치(Best Value, 블레어 정부): 지방정부 서비스를 대상으로 했던 의무경쟁입찰(CCT) 제도를 대체한 정책이다. 단순히 비용 절감뿐만 아니라 서비스의 질, 효율성, 경제성을 종합적으로 고려하여 지속적인 개선을 추구하도록 요구했다. 이를 위해 성과 비교, 주민 협의, 경쟁 도입, 도전(challenge)의 4C 원칙을 강조했다.
- 공공서비스 협약(Public Service Agreements, PSAs, 블레어/브라운 정부): 재무부(Treasury)와 각 부처 간에 체결되는 구체적인 성과 목표 협약이다. 정부의 핵심 우선순위에 대한 부처의 성과 달성을 유도하고 이를 측정, 관리하기 위한 중앙집권적 성과 관리 도구로 활용되었다.
- 성과 관리 강조 지속: NPM에 대한 초기 열기는 다소 수그러들었지만, 성과 측정, 관리, 보고 등 성과 관리(Performance Management) 자체의 중요성은 계속 유지되었다. 공공 부문의 운영 방식과 결과에 대한 관심은 지속적인 개혁의 동력이 되었다.
E. 평가 및 결과
영국의 행정개혁은 상당한 변화를 가져왔지만, 그 평가는 엇갈린다.
- 긍정적 측면: 정부 운영의 효율성 및 경제성이 일부 향상되었고, 성과에 대한 인식이 높아졌으며, 시민헌장 등을 통해 서비스 기준 제시 및 정보 공개가 확대되었다. 책임운영기관 모델은 다른 나라의 행정개혁에도 영향을 미쳤다. 전반적으로 영국의 행정 운영 시스템은 다른 선진국들과 비교할 만한 수준으로 평가받는다.
- 부정적 측면 및 과제:
- 분절화(Fragmentation): 책임운영기관의 확산은 서비스 전달 체계의 분절화를 심화시켜 정책 조정과 종합적인 서비스 제공에 어려움을 초래했다.
- 책임성 약화 우려: 정책 기능과 집행 기능의 분리로 인해 문제 발생 시 책임 소재가 불분명해지고, 전통적인 장관 책임 원칙이 약화될 수 있다는 비판이 제기되었다. 또한, 반자율적인 기관들에 대한 의회나 중앙정부의 통제력 약화 문제도 지적되었다.
- 과도한 중앙 통제 및 형식주의: PSAs와 같은 성과 관리 시스템은 지나친 중앙 통제와 목표 달성 위주의 형식주의를 낳아 일선 공무원들의 자율성을 제약하고 업무 부담을 가중시킨다는 비판이 있었다.
- 공공성 가치 훼손 우려: 지나친 효율성 및 시장 원리 강조가 공공 서비스의 형평성, 공익성 등 중요한 공적 가치를 훼손할 수 있다는 비판이 꾸준히 제기되었다.
- 낮은 국민 신뢰: 행정 시스템의 선진성에도 불구하고, 영국 국민들의 공공 서비스에 대한 신뢰도나 만족도는 상대적으로 낮게 나타나는 경향이 있다.
결론적으로, 영국의 행정개혁, 특히 대처 정부 이후의 NPM 기반 개혁은 공공 부문에 상당한 변화를 가져왔다. 효율성 제고와 관리 기법 도입이라는 측면에서는 성과가 있었지만, 이는 정치적 이념과 밀접하게 연관된 과정이었다. 또한 책임운영기관 도입은 효율성 증진을 목표로 했으나, 의도치 않게 국가 기구의 분절화를 심화시키고 통제 방식의 변화를 가져왔다. 이는 개혁이 목표 달성과 함께 예상치 못한 결과를 낳을 수 있음을 보여주는 사례이다.
V. 미국 행정개혁의 역사적 흐름
미국은 건국 초기부터 정부 운영 방식에 대한 고민과 개혁 노력을 지속해왔다. 특히 19세기 후반 이후 관료제의 성장과 함께 행정개혁은 중요한 정치적, 행정적 과제로 부상했다.
A. 초기 개혁: 엽관주의 극복과 실적주의 확립
19세기 미국 행정은 정치적 후원자에게 관직을 보상으로 제공하는 엽관주의(Spoils System)가 만연하여 행정의 비효율과 부패를 심화시켰다. 이러한 폐단을 극복하기 위한 노력이 초기 행정개혁의 핵심이었다.
- 펜들턴 법 (Pendleton Act, 1883): 엽관주의 개혁의 결정적인 계기는 제임스 가필드(James A. Garfield) 대통령이 관직을 구하던 사람에게 암살당한 사건이었다. 이 사건을 계기로 1883년 제정된 펜들턴 법은 미국 연방 공무원 제도에 실적주의(Merit System) 원칙을 도입한 획기적인 법률이다.
- 주요 내용: ① 공개 경쟁 시험을 통한 공무원 채용, ② 정치적 이유로 인한 해고 및 강등 금지, ③ 공무원에 대한 정치자금 기부 강요 금지, ④ 독립적인 인사 관리를 위한 연방인사위원회(Civil Service Commission) 설치 등을 규정했다.
- 영향과 의의: 처음에는 연방 공무원의 약 10%에게만 적용되었으나 점차 적용 범위가 확대되어 현재는 대부분의 연방 공무원에게 적용된다. 엽관주의 관행을 타파하고 공직의 전문성과 정치적 중립성을 확보하는 기반을 마련했으며, 정당들이 새로운 정치 자금원을 찾도록 만드는 부수적인 효과도 가져왔다. 이는 현대 미국 공무원 제도의 초석이 되었다.
- 이후 발전: 1923년 분류법(Classification Act)은 직무 분류와 보수 체계의 통일성을 기했고, 1939년 해치법(Hatch Act)은 공무원의 정치 활동을 제한하여 정치적 중립성을 강화했다.
B. 20세기 중반: 행정 효율화와 대통령 통제력 강화
뉴딜 정책과 제2차 세계 대전을 거치며 연방 정부의 규모와 기능이 급격히 팽창하자, 행정의 효율성을 높이고 대통령의 행정부 통제력을 강화하기 위한 개혁 노력이 이어졌다.
- 브라운로 위원회 (Brownlow Committee, 1936-37): 루스벨트 대통령 직속으로 설치되어 "대통령은 도움이 필요하다(The President needs help)"는 유명한 보고서를 통해 대통령 보좌 기능 강화를 제안했다. 이는 1939년 행정부 개편법(Reorganization Act)과 대통령 행정명령에 따른 대통령실(Executive Office of the President, EOP) 창설로 이어져, 현대 미국 행정 국가 발전에 중요한 계기가 되었다.
- 후버 위원회 (Hoover Commissions, 1947-49, 1953-55): 전직 대통령 허버트 후버(Herbert Hoover)가 위원장을 맡아 두 차례에 걸쳐 정부 조직과 관리의 비효율성을 진단하고 개선 방안을 제시했다.
- 제1차 후버 위원회 (1947-49): 정부 조직 개편과 인사 관리 개선 등 광범위한 관리 문제에 초점을 맞추었다. 총무청(GSA), 보건교육복지부(현 보건복지부 및 교육부) 창설 등에 영향을 미쳤으며, 제안된 권고안 중 상당수가 의회에서 채택되는 성공을 거두었다. 이는 부분적으로 뉴딜 정책으로 확장된 연방 정부를 견제하려는 의도도 있었다.
- 제2차 후버 위원회 (1953-55): 제1차 위원회보다 더 나아가 정부 프로그램 자체의 축소 및 폐지, 민간 부문과의 경쟁 해소(민영화 및 위탁)를 강조하는 등 보다 보수적인 성격을 띠었다. 제1차 위원회만큼 많은 권고안이 채택되지는 못했다.
C. 20세기 후반: 관리주의 심화와 정부 재창조
1970년대 이후 행정의 능률성, 성과, 고객 만족 등을 강조하는 관리주의(Managerialism) 경향이 심화되면서 새로운 개혁들이 추진되었다.
- 인사제도개혁법 (Civil Service Reform Act, CSRA, 1978): 펜들턴 법 이후 가장 중요한 인사 제도 개혁으로 평가받는다. 기존의 연방인사위원회를 폐지하고 인사관리처(OPM), 실적제보호위원회(MSPB), 연방노사관계위원회(FLRA)로 기능을 분산시켰다. 고위공무원단(Senior Executive Service, SES)을 창설하고 공무원 노조 활동 및 단체 교섭권을 법적으로 보장했으며, 인사 권한을 각 부처로 위임하는 조치도 포함했다. 이는 관리의 유연성을 높이려는 시도였다.
- 그레이스 위원회 (Grace Commission, 1982-84): 레이건 행정부 시절, 민간 기업인 피터 그레이스(Peter Grace) 주도로 정부 예산 낭비와 비효율성 제거에 초점을 맞춘 위원회이다. 민영화와 아웃소싱을 강력히 주장했다.
- 국가성과검토 (National Performance Review, NPR) / 정부 재창조 (Reinventing Government, 1993-2001): 빌 클린턴 행정부에서 앨 고어(Al Gore) 부통령 주도로 추진된 대대적인 정부 혁신 운동이다.
- 목표 및 접근법: "더 적은 비용으로 더 잘 작동하는 정부"를 목표로 삼았다. 데이비드 오스본(David Osborne)과 테드 게이블러(Ted Gaebler)의 저서 『정부 재창조(Reinventing Government)』에서 제시된 아이디어에 큰 영향을 받았다. 관료주의적 절차(red tape) 철폐, 고객 중심 서비스 제공, 일선 공무원 권한 강화, 결과 중심 문화 조성을 강조했다. 이는 영국의 NPM과 유사한 관리주의적 접근법을 반영한다. 조직 구조 개편보다는 실제 일하는 방식과 프로세스 개선에 집중했다.
- 성과 및 평가: 8년간의 활동을 통해 상당한 예산 절감과 연방 공무원 수 감축(약 42만 명) 효과를 거두었다고 보고되었다. 정부성과관리법(GPRA, 1993) 제정 등 성과 측정 및 관리를 강조하는 제도적 변화를 가져왔다. 그러나 급격한 인력 감축이 관리 역량 약화를 초래했다는 비판도 제기되었다.
D. 21세기 동향: 안보, 가치, 디지털 전환
21세기 들어 미국의 행정개혁은 새로운 도전과 흐름에 직면하고 있다.
- 9/11 테러 이후 안보 중심 개편: 2001년 9/11 테러는 미국 행정 체계에 큰 충격을 주었으며, 이에 대한 대응으로 국토안보부(DHS) 창설, 국가정보국장실(ODNI) 신설 등 대규모 조직 개편이 이루어졌다. 이는 안보 및 위기관리 역량 강화라는 특정 임무 중심의 개혁이었다.
- NPM 이후의 모색: 공공 가치 거버넌스: 지난 25년간 행정개혁을 주도했던 NPM의 한계에 대한 인식이 확산되면서, 효율성뿐만 아니라 공공성, 형평성, 민주적 책임성 등 보다 넓은 의미의 공공 가치(Public Value)를 중시하는 논의가 부상하고 있다. 이는 정부가 단순히 효율적인 서비스 전달자를 넘어 공익을 창출하고 민주적 가치를 실현하는 역할을 해야 한다는 관점이다.
- 디지털 전환과 데이터 활용: 정보 기술의 발전은 행정개혁의 중요한 동력이자 도구가 되고 있다. IT 현대화, 데이터 기반 행정, 투명성 강화, 온라인 서비스 제공 등이 강조되고 있다.
E. 평가 및 맥락
미국 행정개혁의 역사는 효율성 추구, 대통령의 행정부 장악력 강화 시도, 실적주의와 정치적 임용 간의 긴장, 예산 관리 효율화, 성과 측정 노력 등 몇 가지 반복되는 주제를 보여준다. 특히, 미국 특유의 반국가주의(anti-statist) 정치 문화는 행정개혁 논의에 지속적인 영향을 미쳐왔다. 개혁은 종종 정부의 낭비와 비효율성을 공격하는 방식으로 정당화되며, 정부 역할 자체에 대한 불신이 개혁의 방향과 수용성에 영향을 미친다.
미국의 행정개혁 역사를 살펴보면, 개혁의 동기와 방식에서 몇 가지 두드러진 경향을 발견할 수 있다. 첫째, 통제와 유연성 사이의 주기적인 움직임이다. 엽관주의 폐해에 대한 반작용으로 실적주의를 통해 통제를 강화하려 했다면(펜들턴 법), 이후 행정부 규모가 커지면서 대통령의 효과적인 통제를 위한 개혁(브라운로 위원회)이 추진되었다. 반면, 경직된 관료주의에 대한 비판이 커지면 관리자에게 재량과 유연성을 부여하려는 개혁(CSRA, NPR)이 강조되는 식이다. 이는 행정 시스템이 가진 내재적 딜레마, 즉 통제와 효율성(또는 자율성) 사이의 균형점을 찾는 과정이 개혁을 통해 반복적으로 나타남을 시사한다.
둘째, 행정개혁이 종종 정치적 목적을 위한 도구로 활용된다는 점이다. 후버 위원회가 뉴딜 정책의 확장을 견제하려는 정치적 배경을 가졌던 것처럼, 또는 클린턴 행정부가 NPR을 통해 '새로운 민주당'의 이미지를 구축하려 했던 것처럼, 행정개혁은 순수한 행정 효율성 개선 이상의 정치적 함의를 갖는 경우가 많다. 때로는 사회보장 개혁 위원회처럼 정치적으로 민감한 사안에 대한 초당적 합의를 이끌어내거나, 정치적 압력에 대응하기 위한 시간 벌기용으로 위원회가 활용되기도 한다. 이는 행정개혁의 과정과 결과를 이해하기 위해서는 그 이면에 있는 정치적 동기와 맥락을 함께 고려해야 함을 의미한다.
셋째, 외부 아이디어의 적극적인 수용과 적용이다. 초기 개혁가들이 민간 기업의 효율성을 모델로 삼았던 것처럼, 또는 조직 개발(OD) 기법이 민간 부문에서 도입된 것처럼, 그리고 NPM이라는 국제적인 개혁 흐름이 NPR에 영향을 미친 것처럼, 미국 행정개혁은 외부의 새로운 아이디어나 다른 국가의 성공 사례를 적극적으로 받아들여 적용하려는 경향을 보여왔다. 이는 행정개혁이 고립된 시스템 내에서만 이루어지는 것이 아니라, 국내외의 다양한 지식과 경험이 교류되고 확산되는 과정 속에서 진행됨을 보여준다.
VI. 한국 행정개혁의 동학: 역사와 과제
한국은 1948년 정부 수립 이후 압축적인 근대화와 민주화 과정을 거치면서 행정개혁 역시 역동적으로 전개해왔다. 한국의 행정개혁은 종종 강력한 리더십 하에 위로부터 추진되는(top-down) 경향을 보이며, 정권 교체에 따라 개혁의 방향과 강도가 변화하는 주기적인 패턴을 나타내기도 한다.
A. 초기 정부와 발전 국가 시대
정부 수립 이후 초기에는 국가 건설과 전쟁 복구, 경제 개발이 시급한 과제였으며, 행정은 이러한 국가 목표 달성을 위한 도구적 역할을 수행했다. 박정희 정부 시기에는 경제 개발을 강력하게 추진하면서 행정의 효율성과 동원 능력이 강조되었으나, 권위주의적 통치 방식으로 인해 행정의 민주성이나 책임성은 상대적으로 미흡했다.
B. 김영삼 정부 (1993-1998): 세계화와 개혁의 서막
문민정부 출범과 함께 민주화, 세계화, 지방화가 시대적 화두로 떠올랐다. 김영삼 정부는 '신한국 창조'를 내걸고 부정부패 척결과 행정 쇄신을 강조하며 행정쇄신위원회를 설치하여 개혁을 추진했다. 규제 완화, 국민 편의 증진, 공직 기강 확립 등을 주요 과제로 삼았으나, 이 시기는 본격적인 NPM 개혁의 도입보다는 그 가능성을 논의하고 준비하는 잠재기 또는 과도기로 평가받는다. '작은 정부'를 지향했지만, 개혁의 성과는 제한적이었다는 평가도 있다.
C. 김대중 정부 (1998-2003): IMF 위기 극복과 NPM 기반 정부 혁신
1997년 외환 위기(IMF 위기)는 한국 행정개혁의 중요한 분기점이 되었다. 김대중 정부는 위기 극복과 국가 경쟁력 강화를 위해 국정 전반에 걸친 구조조정과 함께, 신공공관리(NPM) 원리를 기반으로 한 정부 혁신을 강력하게 추진했다.
- 개혁 방향 및 추진 체계: 시장 메커니즘 활용, 성과 중심 행정, 분권화 등을 강조했다. 정부혁신추진위원회를 중심으로 개혁을 추진했다.
- 주요 개혁 내용:
- 공공 부문 구조조정: 공기업 민영화, 정부 조직 개편 및 인력 감축을 단행했다.
- NPM 제도 도입: 영국 모델 등을 참고하여 책임운영기관 제도를 도입하고, 성과급제(성과상여금, 성과연봉제)를 도입하여 공직 사회에 성과주의 문화를 확산시키려 했다. 고위공무원단 일부에 개방형 직위제를 도입하여 외부 전문가 영입 및 경쟁을 촉진했다. 규제영향분석, 행정서비스헌장 등도 도입되었다.
- 전자정부 기반 구축: IT 강국 건설을 목표로 전자정부 구현에 박차를 가하여 행정 효율성 및 대국민 서비스 개선의 토대를 마련했다.
- 지방 이양 추진: 최초로 「중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률」(지방이양촉진법)을 제정하고 지방이양추진위원회를 설치하여 중앙 권한의 지방 이양을 제도적으로 추진하기 시작했다.
- 반부패 활동 강화: 부패방지위원회를 설치하는 등 반부패 개혁에도 힘썼다.
- 평가: 외환 위기라는 절박한 상황 속에서 과거 관행을 깨고 과감하게 NPM 개혁을 도입하여 행정 운영 방식에 큰 변화를 가져왔다는 평가를 받는다. 특히 성과 관리와 전자정부 분야에서 중요한 기틀을 마련했다. 그러나 급격한 개혁 추진 과정에서 관료 조직의 저항에 부딪혔으며, 한국의 전통적인 행정 문화와 NPM 모델 간의 부조화로 인한 부작용이 발생했다는 비판도 제기되었다.
D. 노무현 정부 (2003-2008): 참여·분권·균형 발전 지향 혁신
노무현 정부는 '참여정부'를 표방하며 국민 참여 확대, 지방 분권 강화, 국가 균형 발전을 핵심 국정 과제로 추진했다. 김대중 정부의 혁신 기조를 계승하면서도, NPM의 한계를 일부 인식하고 '좋은 거버넌스(good governance)' 또는 후기 NPM(post-NPM)적 요소를 가미하려는 시도를 보였다.
- 개혁 방향 및 추진 체계: 정부혁신지방분권위원회를 중심으로 정부 혁신과 지방 분권을 동시에 강력하게 추진했다.
- 주요 개혁 내용:
- 정부 혁신 심화: 김대중 정부에서 도입된 성과 관리, 책임운영기관 등을 유지·발전시키면서, 4대 재정 혁신 시스템(국가재정운용계획, 총액배분자율편성 등), 정부업무관리시스템(e-지원, 온-나라 시스템) 구축 등 관리 체계를 고도화했다. 「정부업무평가기본법」을 제정하여 평가 제도를 체계화하고, 미국·영국 제도를 참고하여 고위공무원단 제도를 도입했다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제정으로 공공기관 관리 체계를 정비했다.
- 지방 분권 및 균형 발전 강화: 「지방분권특별법」을 제정하고, '지방분권 5개년 종합실행계획'을 수립하여 중앙 권한의 획기적인 지방 이양을 추진했다. 분권교부세 신설, 균형발전특별회계 도입 등 재정 분권 노력도 병행했다. 행정수도 이전(후에 행정중심복합도시로 변경)을 추진하여 국가 균형 발전을 도모하고자 했다. 제주특별자치도를 출범시켜 차등적 분권 모델을 실험했다.
- 전자정부 고도화: 정보 기술을 활용한 정부 혁신을 지속적으로 추진하여 전자정부 로드맵을 발표하고 시스템을 발전시켰다.
- 평가: 지방 분권과 균형 발전에 대한 강력한 의지를 보이며 관련 법제도 정비와 권한 이양에서 상당한 진전을 이루었다는 평가를 받는다. 정부 혁신 시스템을 체계화하고 고도화하는 데도 기여했다. 그러나 임기 중 탄핵 사태 등 정치적 혼란으로 개혁 동력이 약화되었고, 행정수도 이전 좌절, 지방 이양에 따른 재원 부족 문제 등 어려움도 겪었다. NPM적 효율성 추구와 참여·분권이라는 가치 사이에서 정책적 방향성이 다소 혼재되었다는 평가도 있다.
E. 이명박·박근혜 정부 (2008-2017): 실용·효율과 '정부3.0'
- 이명박 정부: '실용 정부'를 내세우며 효율성과 성과를 강조했다. 규제 완화, 공공기관 선진화(사실상의 구조조정 및 민영화) 등을 추진했다. 중앙 행정 기관을 일부 통폐합하는 조직 개편을 단행했으며, 이전 정부의 일부 정책(특히 분권 관련)에 대해 비판적인 입장을 보이기도 했다. 일각에서는 전통적인 행정 원리가 일부 복원되었다는 평가도 있다.
- 박근혜 정부: '정부3.0'을 핵심적인 정부 혁신 브랜드로 제시했다. 이는 공공 정보의 적극적인 개방·공유, 부처 간 칸막이 해소를 통한 소통·협력, 국민 개개인에 대한 맞춤형 서비스 제공을 목표로 하는 것이었다. 데이터 기반의 과학적 행정을 강조하며 빅데이터 활용 등을 모색했다. 규제 개혁과 경제 혁신도 주요 국정 과제로 추진했다. 그러나 임기 말 국정 농단 사태와 대통령 탄핵으로 인해 개혁 동력을 상실했다.
F. 문재인 정부 (2017-2022): 사회적 가치 중심 정부 혁신과 적극 행정
문재인 정부는 '국민이 주인인 정부'를 비전으로 제시하며, 이전 정부의 '정부3.0'을 계승·발전시킨 정부 혁신을 국정 운영의 핵심 기조로 삼았다.
- 개혁 방향 및 목표: 효율성뿐만 아니라 인권, 안전, 환경, 참여 등 사회적 가치를 정부 운영의 중심에 두고, 국민 참여와 협력을 확대하며, 낡은 관행을 혁신하여 정부 신뢰를 회복하는 것을 목표로 삼았다. OECD '더 나은 삶의 질 지수' 및 정부 신뢰도 10위권, 국제투명성기구(TI) 부패인식지수 20위권 진입 등을 구체적인 목표로 설정했다.
- 정부혁신 종합 추진계획: 3대 전략(①사회적 가치 중심 정부 운영 전환, ②참여와 협력을 통한 할 일 하는 정부 구현, ③낡은 관행 혁신으로 신뢰받는 정부 구현) 아래 10대 중점 사업(사회적 가치 위한 재정 투자 확대, 공공부문 여성 임용 목표제, '광화문 1번가' 상설화, 정책 과정 국민 참여 강화, 공공 자원 개방 확대, 범정부 협업 촉진, 채용 비리 등 부패 '원스트라이크 아웃', 성희롱 없는 근무 환경, 데이터 기반 디지털 행정 서비스 혁신, 창의 행정 구현) 등을 포함하는 종합 계획을 수립하고 매년 업데이트하며 추진했다.
- 적극 행정 (Active Administration) 강조: 공무원들이 법령이나 규정이 불분명하거나 현실에 맞지 않는 경우에도 공익을 위해 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리하는 것을 장려하고 지원하는 정책을 강력하게 추진했다.
- 배경: 공직 사회의 고질적인 문제로 지적되어 온 소극 행정, 복지부동, 무사안일주의를 타파하고, 변화하는 행정 환경에 능동적으로 대응하기 위한 목적이었다.
- 주요 내용: 적극 행정 운영 규정 제정, 적극 행정 위원회 및 사전 컨설팅 제도 활성화, 법령 의견 제시 제도 도입, 적극 행정 공무원에 대한 면책 및 인센티브(포상, 승진 우대 등) 부여, 공무원 책임 보험 도입, 국민이 직접 적극 행정을 요청하거나 소극 행정을 신고할 수 있는 국민신청제 및 재신고제 도입 등 제도적 기반을 강화했다.
- 사례: 비접촉식 음주 감지기 도입, 횡단보도 옆 장수 의자 설치, 수어 길라잡이 앱 개발, 드론 시험 비행장 조성, LME 화물 유치 지원, 코로나19 진단 키트 긴급 승인, 카드 포인트 현금화, 재난 지원금 신속 지급 등이 우수 사례로 발굴되었다.
- 디지털 정부 혁신: '정부24'를 통한 서비스 통합 제공, 데이터 기반 행정 강화, 공공 데이터 개방 확대 등 디지털 기술을 활용한 행정 서비스 혁신을 지속했다.
- 평가: 적극 행정은 제도적으로 정착되고 활용 실적이 증가하는 등 공직 문화 변화의 가능성을 보여주었다는 평가가 있다. 정부 혁신 전반에 대한 국민 인지도도 상승했다. 그러나 여전히 공직 사회의 근본적인 행태 변화를 이끌어내는 데는 한계가 있으며, 일부 사례는 적극 행정이라기보다 당연히 해야 할 일이라는 비판도 제기되었다.
G. 윤석열 정부 (2022-현재): 디지털 플랫폼 정부 구현
윤석열 정부는 '다시 도약하는 대한민국, 함께 잘 사는 국민의 나라'를 국정 비전으로 제시하며, 디지털 플랫폼 정부(Digital Platform Government) 구현을 핵심 국정 과제로 추진하고 있다.
- 개념 및 목표: 인공지능(AI)과 데이터를 기반으로 모든 정부 데이터와 시스템이 하나의 플랫폼 위에서 연결·융합되어, 국민, 기업, 정부가 함께 사회 문제를 해결하고 새로운 가치를 창출하는 정부를 지향한다. 정부의 역할을 일방적인 서비스 공급자에서 민관 협업을 촉진하는 플랫폼 제공자 및 혁신 생태계 조성자로 전환하는 것을 목표로 한다.
- 추진 체계 및 계획: 대통령 직속 디지털플랫폼정부위원회를 출범시켜(2022년 9월) 정책 수립 및 실행을 총괄하고 있다. 2023년 4월, 구체적인 실행 계획을 발표하고 5대 중점 과제(①국민 체감 선도 프로젝트 추진, ②먼저 찾아가는 공공 서비스 구현, ③AI·데이터 기반 과학적 국정 운영, ④민관 협력 혁신 생태계 조성, ⑤안전하고 신뢰할 수 있는 이용 환경 보장)를 제시했다.
- 주요 추진 내용:
- 국민 편의 제고: 정부 제출 서류 제로화, 생애 주기별 맞춤형 서비스 알림·추천('혜택 알리미'), 공공 서비스(기차 예매, 휴양림 예약 등)의 민간 앱 개방, 모바일 신분증 도입 확대. 국민이 자신의 개인 정보를 통제·활용하는 마이데이터(MyData) 본격 확산.
- 과학적 행정 구현: AI·데이터 기반 정책 결정 및 예측 시스템 구축. 정부 전용 초거대 AI 도입 추진. 3세대 전자인사관리시스템(e-사람) 구축 등 행정 내부 프로세스 디지털 전환. 공무원 디지털 역량 강화.
- 혁신 생태계 조성: 공공 데이터 전면 개방(네거티브 원칙), 개방형 표준 마련. 민간 클라우드 우선 이용, 서비스형 소프트웨어(SaaS) 개발 지원 등 GovTech 산업 육성.
- 신뢰 및 보안 확보: 개인 정보 보호 강화 및 안전한 데이터 활용 환경 조성 (제로 트러스트 아키텍처, SBOM 등). AI 윤리 원칙 및 데이터 처리 기준 마련.
- 평가 (초기): AI와 데이터를 활용한 정부 운영 패러다임의 근본적 전환을 목표로 하는 야심찬 계획으로 평가된다. 과거 전자정부의 성공 경험을 바탕으로, 데이터 통합, 부처 간 칸막이 해소, 민관 협력 등 기존의 과제를 해결하려는 의지를 담고 있다. 그러나 방대한 데이터 통합 및 연계, 개인 정보 보호와 활용 간의 균형, 기술적 구현의 어려움, 공직 사회의 변화 수용성, 민간 부문의 참여 유도 등 성공적인 구현을 위해 해결해야 할 과제가 많다.
한국 행정개혁의 역사를 관통하는 몇 가지 특징을 발견할 수 있다. 첫째, 정권 교체와 위기 대응이 개혁의 주요 동력으로 작용하며, 이로 인해 개혁이 다소 주기적이고 단절적인 양상을 보이는 경향이 있다. 김대중 정부의 NPM 도입은 외환 위기라는 외부 충격에 대한 대응이었고, 이후 정부들은 이전 정부의 개혁을 계승하거나 비판하며 새로운 개혁 의제를 제시하는 패턴을 반복했다. 이는 개혁의 지속성과 축적을 저해할 수 있는 요인이다.
둘째, 개혁의 추진 방식이 주로 위로부터 아래로(top-down) 이루어지면서, 개혁의 구호나 제도 도입과 실제 현장에서의 변화 사이에 괴리가 발생하는 문제가 꾸준히 지적된다. NPM 도입 시 한국적 맥락과의 부조화 문제, 적극 행정 추진에도 불구하고 여전히 존재하는 소극적 행태, 관료 조직의 저항과 영향력 등은 이러한 간극을 보여준다. 이는 공식적인 제도 변화만으로는 뿌리 깊은 조직 문화나 행태를 바꾸기 어렵다는 점을 시사한다.
셋째, 디지털 기술 활용이 행정개혁의 핵심 동력으로 부상하고 있다는 점이다. 김대중 정부의 전자정부 기반 구축에서 시작하여, 노무현 정부의 시스템 고도화, 박근혜 정부의 정부3.0, 문재인 정부의 디지털 서비스 혁신을 거쳐, 윤석열 정부의 디지털 플랫폼 정부에 이르기까지, 기술을 활용한 행정 효율화와 서비스 개선은 일관되게 강화되어 온 개혁의 흐름이다. 이는 한국이 가진 ICT 인프라의 강점과 기술 변화에 대한 높은 수용성을 반영하는 것으로 볼 수 있다.
VII. 비교 관점: 영국, 미국, 한국의 행정개혁
영국, 미국, 한국은 각기 다른 역사적 배경과 정치·행정 시스템을 가지고 있지만, 행정개혁이라는 공통의 과제를 안고 다양한 시도를 해왔다. 세 국가의 행정개혁 경험을 비교 분석함으로써 개혁의 보편적 동향과 국가별 특수성을 이해할 수 있다.
A. 수렴 현상: 공통 동향 및 상호 영향
세 국가는 시대적 흐름에 따라 유사한 개혁 방향성을 공유하거나 서로 영향을 주고받는 모습을 보여왔다.
- 신공공관리(NPM)의 영향: 1980년대 이후 NPM은 세 국가 모두에 큰 영향을 미쳤다. 영국은 NPM의 발상지이자 선도 국가로 평가받으며, 책임운영기관 모델 등은 다른 나라에 영향을 주었다. 미국은 정부 재창조(NPR)를 통해 NPM 원리를 적극적으로 도입했으며, 한국은 1997년 외환 위기를 계기로 NPM을 전면적으로 수용했다. 효율성, 시장 원리 도입, 성과 관리, 고객 중심주의 등 NPM의 핵심 요소는 정도의 차이는 있지만 세 국가 모두에서 중요한 개혁 의제로 다루어졌다.
- 세계적 동인: 경제적 압박(재정 적자, 경쟁 심화), 세계화, 기술 발전(특히 정보통신 기술), 시민들의 높아진 기대 수준, 기존 관료제에 대한 불신 등은 세 국가 모두에서 행정개혁을 촉발하는 공통적인 배경으로 작용했다.
- 성과 및 결과 중심주의 확산: 과거의 투입이나 절차 중심의 통제 방식에서 벗어나, 정책 및 서비스의 결과와 성과를 측정하고 관리하려는 경향이 공통적으로 나타났다. 성과 예산, 성과 평가, 성과 기반 보상 등이 다양한 형태로 도입되었다.
- 디지털 정부로의 전환: 정보통신 기술을 행정에 접목하여 효율성을 높이고 서비스를 개선하려는 노력은 세 국가 모두에서 중요한 개혁 흐름으로 자리 잡았다. 초기 전자정부(e-Government)에서 시작하여 데이터 개방 및 활용, 인공지능 도입, 플랫폼 기반 접근 등으로 발전하는 유사한 경로를 보이고 있다.
B. 분기 현상: 국가별 차이점
공통적인 흐름 속에서도 각국의 고유한 정치·행정적 맥락은 개혁의 구체적인 양상과 결과에서 뚜렷한 차이를 만들어냈다.
- 정치·행정 체제의 차이: 미국의 연방제는 주 정부와의 관계, 권한 배분 등에서 영국이나 한국과 같은 단일제 국가와는 다른 개혁 동학을 보인다. 예를 들어, 연방 정부의 개혁이 주 정부 수준으로 확산되거나, 주 정부 차원의 혁신이 연방 정부에 영향을 미치는 등 상호 작용이 중요한 변수가 된다. 반면, 영국과 한국은 중앙 정부 주도의 개혁이 상대적으로 더 강력하게 추진될 수 있는 구조를 가졌다.
- 행정 전통과 문화의 영향: 각국의 역사적 경험과 행정 문화는 개혁의 수용 방식과 내용에 영향을 미친다. 영국은 점진적 개혁의 전통 속에서 NPM을 선도했지만, 의회 주권과 장관 책임성 같은 전통적 가치와의 긴장 관계가 나타났다. 미국은 엽관주의 극복이라는 역사적 과제와 반국가주의 정서가 개혁 논의에 영향을 미치며, 실적주의 확립과 대통령의 행정부 통제력 강화가 반복되는 주제였다. 한국은 압축 성장 경험과 상대적으로 강한 국가 주도 발전의 전통 속에서 위기 대응과 정권 교체가 개혁의 주요 동력이 되었으며, NPM 도입 시 기존 관료 문화와의 충돌이 지적되기도 했다.
- 개혁 추진 방식의 차이: 영국은 대처 정부의 강력한 이념적 드라이브와 책임운영기관 모델이 특징적이다. 미국은 펜들턴 법과 같은 의회 입법, 후버 위원회와 같은 초당적 위원회 활동, NPR과 같은 대통령 주도 이니셔티브 등 다양한 방식으로 개혁이 추진되었다. 한국은 정권 교체 시기마다 대통령의 의지가 반영된 위원회(행정쇄신위, 정부혁신위, 디지털플랫폼정부위 등)를 중심으로 비교적 급격하고 전면적인 개혁이 시도되는 경향이 강하다.
- 개혁의 속도와 강도: 한국은 외환 위기라는 특수한 상황에서 NPM을 매우 빠르고 광범위하게 도입한 반면, 영국이나 미국은 상대적으로 더 긴 시간에 걸쳐 점진적으로 또는 특정 분야를 중심으로 개혁이 진행된 측면이 있다. 이러한 속도와 강도의 차이는 개혁의 정착 과정과 부작용에도 영향을 미칠 수 있다.
- 구체적인 제도 및 메커니즘의 차이: 성과 관리라는 공통 목표 아래에서도 영국은 PSA, 미국은 GPRA, 한국은 정부업무평가기본법 등 구체적인 제도 설계에서 차이를 보인다. 분권화 역시 미국의 연방주의, 영국의 권한 이양(devolution) 및 책임운영기관, 한국의 지방 이양 및 자치 분권 강화 노력 등 각기 다른 형태로 나타난다.
[행정학] 주요 개념 정리
목차행정학을 공부하면서 주요 개념을 정리했습니다. 여러분의 행정학 공부에 도움이 된다면 좋겠습니다.즐겨찾기에 등록해 간편하게 찾아보세요! 25년 1월부터 작성하여 지속적으로 업데이트
jkcb.tistory.com