[행정학] 일반회계, 특별회계, 기금 3가지 재정구조

 

 

I. 서론

 

1. 공공재원 운용 구조의 중요성

국가 행정 시스템 내에서 공공재원의 효율적이고 투명한 관리는 국가 운영의 핵심 요소이다. 한정된 재원을 어떻게 배분하고 사용하는지에 따라 정책 목표의 달성 여부, 경제 안정, 사회 복지 수준이 결정되기 때문이다. 한국 중앙정부의 재정은 크게 일반회계, 특별회계, 그리고 기금이라는 세 가지 틀을 통해 운용된다. 이 세 가지 제도는 각각의 고유한 목적과 법적 근거, 운용 방식을 가지며, 국가 재정 활동의 다양한 측면을 담당한다. 따라서 일반회계, 특별회계, 기금의 구조와 운영 메커니즘을 정확히 이해하는 것은 한국 재정 시스템의 건전성을 평가하고, 재정 정책의 효과를 분석하며, 향후 개선 방향을 모색하는 데 필수적인 기초가 된다.

 

II. 일반회계 (General Account)

한국정부-재정구조

 

1. 의의 및 법적 근거

가. 정의 및 중요성

일반회계는 국가의 재정 활동 중 가장 기본적이고 중심적인 역할을 수행하는 회계이다. 이는 국가의 존립과 기능 유지에 필요한 일반적인 경비를 충당하기 위한 것으로, 특정 세입과 세출을 직접 연계하지 않고 국고에서 통합적으로 관리된다는 특징을 갖는다. 주로 조세 수입을 재원으로 하여 국방, 외교, 치안, 일반 행정, 교육, 사회복지 등 국가 고유의 기능 수행과 관련된 광범위한 분야의 지출을 담당한다. 이러한 성격 때문에 일반회계는 '가장 좁은 의미의 예산'으로 불리기도 하며, 예산 통일의 원칙이 가장 잘 적용되는 회계로 간주된다.

국가 재정 운용에서 일반회계가 차지하는 중요성은 매우 크다. 국가의 기본적인 행정 서비스를 제공하고, 법률에 규정된 의무를 이행하며, 정부 정책의 대부분을 집행하는 재정적 기반이 되기 때문이다. 실제로 대부분의 중앙행정기관(부·처·청)의 재정 활동은 일반회계를 통해 이루어진다. 비록 조달청(조달특별회계)이나 특허청(책임운영기관특별회계)과 같은 일부 예외가 존재하지만, 일반회계는 국가 재정 시스템의 근간을 형성하며, 특별회계나 기금에 대한 전출금의 재원이 되는 등 다른 재정 부문에도 영향을 미친다.

나. 법적 근거 및 회계 처리 기준

일반회계의 설치 및 운영 근거는 「국가재정법」에서 찾을 수 있다. 동법 제4조 제1항은 "국가의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다"고 명시하고 있으며, 제2항에서는 "일반회계는 조세수입 등을 주요 세입으로 하여 국가의 일반적인 세출에 충당하기 위하여 설치한다"고 규정하고 있다. 이는 일반회계가 별도의 설치 법률 없이 국가의 고유 기능을 수행하기 위해 당연히 존재하는 기본 회계임을 의미한다. 또한, 일반회계는 특정 세입과 특정 세출을 직접 연결시키지 않는다는 예산 통일의 원칙을 기본으로 운영된다.

회계 처리 방식에 있어서, 과거 현금주의·단식부기 방식에서 벗어나 2011회계연도부터는 「국가회계법」에 따라 발생주의·복식부기 회계 원칙이 전면적으로 적용되고 있다. 이는 국가 재정 상태와 운영 성과를 보다 정확하고 투명하게 파악하기 위한 조치로, 일반회계를 포함한 모든 국가회계(특별회계, 기금 포함)에 통일적으로 적용된다.

 

2. 주요 세입원 및 세출 분야

가. 주요 세입원

일반회계의 가장 중요한 세입원은 국세 수입이다. 소득세, 법인세, 부가가치세, 개별소비세, 관세 등 대부분의 국세가 일반회계 세입으로 편입되며, 전체 세입의 약 90% 이상을 차지하는 것으로 알려져 있다. 2023년 결산 기준으로도 소득세, 법인세, 부가가치세 등이 국세 수입의 주요 항목을 구성하고 있음이 확인된다.

국세 수입 외에도 일반회계 세입에는 세외수입이 포함된다. 세외수입에는 정부가 보유한 주식이나 부동산 등 국유재산의 매각 수입, 정부 서비스 제공에 따른 수수료 수입, 벌금 및 과태료 수입 등이 있다. 또한, 전년도 회계 결산 결과 발생한 세계잉여금 중 일부가 다음 연도 세입으로 이입되거나, 재정 적자를 보전하기 위해 발행하는 국채(적자 국채) 수입도 일반회계 세입의 일부를 구성한다.

나. 주요 세출 분야

일반회계의 세출은 국가의 기본적인 기능과 역할을 수행하기 위해 매우 광범위한 분야에 걸쳐 이루어진다. 「국가재정법」상 기능별 분류에 따르면, 일반 공공행정, 국방, 공공질서 및 안전, 교육, 문화 및 관광, 환경, 사회복지, 보건, 농림해양수산, 산업·중소기업 및 에너지, 교통 및 물류(SOC), 국토 및 지역개발, 과학기술 등 다양한 분야의 사업 예산이 일반회계를 통해 지출된다. 구체적으로는 공무원 인건비, 정부 부처 운영 경비와 같은 기본 경비부터 시작하여, 국방력 유지, 외교 활동, 치안 유지, 도로·철도 등 사회기반시설 건설 및 유지보수, 초·중등 및 고등 교육 지원, 기초생활보장 및 건강보험 지원 등 사회복지 지출, 연구개발(R&D) 지원 등 국가 운영과 국민 생활에 필수적인 거의 모든 영역의 지출을 포괄한다. 또한, 지방자치단체의 재정력 격차를 완화하고 균형 발전을 지원하기 위한 지방교부세 및 국고보조금 등 지방 이전 재원도 일반회계 세출의 중요한 부분을 차지한다.

 

3. 특징

일반회계는 다음과 같은 주요 특징을 지닌다.

• 포괄성 및 통일성: 국가의 일반적인 모든 세입과 세출을 망라하여 단일 회계 내에서 관리한다. 예산 통일의 원칙에 따라 특정 세입이 특정 세출과 직접 연계되지 않고, 모든 세입은 국고로 통합되어 모든 세출의 재원이 된다. 이는 재정 운용의 전체적인 그림을 파악하고 국회의 통합적인 심의·통제를 용이하게 한다.
• 기본 재원 역할: 국가 활동의 근간을 이루는 재원으로서, 그 자체의 세출뿐만 아니라 재정 여건에 따라 특별회계나 기금으로 전출금을 보내는 등 다른 재정 부문에 대한 지원 역할도 수행한다.
• 상대적 경직성: 예산 편성, 심의, 집행의 전 과정에서 국회와 정부의 엄격한 통제를 받는다. 예산이 확정된 이후에는 법률로 정해진 절차(예: 추가경정예산 편성) 없이는 계획을 변경하기 어렵고, 예산의 이용·전용·이월 등 집행상의 신축성도 특별회계나 기금에 비해 상대적으로 제한적이다. 이는 재정 운용의 안정성과 예측 가능성을 높이는 반면, 급변하는 행정 수요에 탄력적으로 대응하기 어렵게 만드는 요인이 되기도 한다.

이러한 일반회계의 특징을 고려할 때, 몇 가지 중요한 점들을 발견할 수 있다. 첫째, 일반회계가 여전히 국가 재정의 근간이지만, 특정 목적 사업의 안정적 추진이나 재정 운용의 신축성 확보를 이유로 특별회계와 기금의 규모가 지속적으로 증가하는 경향은 재정 운용의 중심이 분산될 가능성을 내포한다. 특별회계와 기금은 각각의 설치 목적에 따라 재원을 독립적으로 운용하려는 경향이 있으며, 이는 일반회계를 통한 종합적인 재원 배분 기능의 상대적 약화를 초래할 수 있다. 또한, 각 회계·기금별로 국회 통제의 강도나 방식에 차이가 있을 수 있어, 이러한 특수 목적 재원의 증가는 자칫 재정 운용의 칸막이 현상을 심화시키고 국가 전체 재정에 대한 국회의 포괄적이고 효과적인 통제를 어렵게 만들 수 있다.

둘째, 일반회계 세입 구조의 취약성이다. 세입의 절대적인 부분(90% 이상)을 국세 수입에 의존하는 구조는 필연적으로 경기 변동에 따른 세수 변동성에 재정 운용이 크게 영향받을 수밖에 없음을 의미한다. 특히 부동산 시장이나 기업 실적 등 특정 부문의 경기에 민감한 세목(예: 양도소득세, 법인세)의 비중이 클 경우, 경기 하강 국면에서 예상치 못한 대규모 세수 결손이 발생할 위험이 크다. 실제로 2023년 결산에서 나타난 양도소득세 및 종합소득세의 감소는 부동산 거래 위축 등 경기 요인이 세수에 미치는 직접적인 영향을 보여주는 사례이다. 이러한 높은 조세 의존성과 특정 세목 편중은 재정 운용의 예측 가능성을 저해하고 불안정성을 높이는 요인으로 작용할 수 있으며, 안정적인 재정 운용을 위한 세입 기반 다변화 또는 경기 대응적인 재정 관리 능력 강화의 필요성을 제기한다.

 

III. 특별회계 (Special Accounts)

 

1. 의의 및 설치 목적

가. 정의 및 중요성

특별회계는 국가 재정 운용의 한 축을 담당하는 회계 방식으로, 일반회계와는 구분되는 독자적인 목적을 위해 설치된다. 「국가재정법」 등 관련 법령에서는 국가가 ▲특정한 사업을 운영하고자 할 때, ▲특정한 자금을 보유하여 운용하고자 할 때, 또는 ▲특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때 법률로써 설치하는 것으로 정의하고 있다. 이는 모든 세입과 세출을 단일 국고에서 통합 관리해야 한다는 예산 단일성 및 통일성 원칙에 대한 예외로서 인정된다.

특별회계는 특정 정책 목표의 안정적이고 효율적인 달성을 지원하는 데 그 중요성이 있다. 일반회계의 경우 예산 통일 원칙상 특정 수입과 지출을 연계하기 어렵고, 매년 예산 심의 과정에서 재원 배분의 변동 가능성이 존재한다. 반면, 특별회계는 특정 사업과 재원을 법적으로 연계시킴으로써 해당 사업의 지속적이고 안정적인 추진을 담보할 수 있다. 또한, 정부가 수행하는 사업 중 기업적 성격을 가지거나 독립적인 재정 관리가 필요한 경우, 이를 일반회계와 분리하여 운영함으로써 사업 성과를 보다 명확하게 측정하고 관리의 효율성을 높일 수 있다. 이러한 점에서 특별회계는 일반회계의 경직성을 보완하고 특정 분야에 대한 집중적인 재정 지원을 가능하게 하는 중요한 재정 운용 수단이다.

나. 설치 목적

특별회계의 설치 목적은 크게 세 가지 유형으로 구분할 수 있다.

1. 특정 사업 운영: 정부가 직접 수행하는 사업 중 그 성격상 독립적인 회계 관리가 필요한 경우이다. 대표적으로 우편사업, 양곡관리, 조달사업 등 정부 기업적 성격의 사업을 운영하기 위한 기업특별회계가 이에 해당한다. 또한, 일정한 자율성을 부여하여 운영하는 책임운영기관의 운영 경비를 관리하기 위한 책임운영기관특별회계도 이 범주에 속한다.
2. 특정 자금 보유·운용: 과거 경제개발 지원을 위한 재정 투융자 자금을 관리했던 재정투융자특별회계처럼, 특정 목적을 위해 조성된 자금을 별도로 관리하고 운용할 필요가 있을 때 설치된다.
3. 특정 세입-세출 연계: 특정 세입을 그 세입 발생과 직접 관련된 특정 목적의 지출에 사용하기 위해 설치되는 경우이다. 예를 들어, 교통·에너지·환경세 수입을 도로, 철도 등 교통 시설 확충 및 관리에 사용하는 교통시설특별회계, 환경 관련 부담금 수입을 환경 개선 사업에 사용하는 환경개선특별회계, 농어촌특별세 수입을 농어촌 구조 개선 사업에 사용하는 농어촌구조개선특별회계 등이 대표적이다. 이러한 방식은 특정 사업의 재원을 안정적으로 확보하는 동시에, 해당 사업의 혜택을 받는 자 또는 비용 유발자가 재원을 부담하게 하는 수익자 부담 원칙을 구현하려는 목적을 갖는다.

 

2. 설치 요건 및 법적 근거

가. 법적 근거 및 설치 요건

특별회계는 반드시 법률에 근거하여 설치되어야 한다. 「국가재정법」 제4조 제3항은 특별회계 설치의 법률주의를 명확히 하면서, 동시에 동법 [별표 1]에 규정된 법률에 의하지 않고는 설치할 수 없도록 하여 무분별한 특별회계 신설을 억제하고 있다. 즉, 새로운 특별회계를 설치하기 위해서는 해당 특별회계의 설치·운영에 관한 개별 법률 제정 또는 개정과 함께, 「국가재정법」 [별표 1]에 해당 법률을 추가하는 개정이 동시에 이루어져야 한다. 지방자치단체의 경우에도 법률 또는 해당 지방자치단체의 조례에 근거해야만 특별회계를 설치할 수 있다.

「국가재정법」은 특별회계를 설치할 수 있는 요건을 구체적으로 명시하고 있다. 제4조 제3항에서는 앞서 언급한 세 가지 설치 목적(특정 사업 운영, 특정 자금 보유·운용, 특정 세입-세출 연계) 중 하나에 해당하여 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 것을 요구한다. 또한, 제14조에서는 특별회계 신설에 대한 심사 기준으로, 기존의 일반회계나 다른 특별회계·기금으로 사업을 수행하는 것보다 새로운 특별회계로 수행하는 것이 더 효과적일 것을 요구하고 있다. 이는 특별회계 설치의 필요성과 효율성을 엄격히 따져야 함을 의미한다.

나. 신설 절차 및 통합/폐지 기준

특별회계를 신설하고자 하는 중앙관서의 장은 관련 법령안을 입법예고하기 전에 기획재정부 장관에게 특별회계 신설 계획서를 제출하여 타당성 심사를 받아야 한다. 기획재정부 장관은 「국가재정법」 제14조 제2항에 규정된 심사 기준(구분 계리 필요성, 사업 수행 효과성 등)에 따라 타당성을 심사하고, 기준에 부합하지 않는다고 판단될 경우 해당 중앙관서의 장에게 계획서의 재검토나 수정을 요청할 수 있다. 지방자치단체의 경우, 법률에 따라 의무적으로 설치되는 특별회계 외에 신설하거나 존속기한을 연장하려면 조례안 입법예고 전에 지방재정계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.

한편, 「국가재정법」 제15조는 특별회계 및 기금의 통합 또는 폐지 기준을 규정하고 있다. ▲설치 목적을 달성했거나 달성이 불가능하다고 판단될 경우, ▲다른 특별회계 또는 기금과 기능이 유사하거나 중복될 경우, ▲재정 운용의 효율성 및 투명성을 높이기 위해 일반회계에서 통합 운용하는 것이 바람직하다고 판단될 경우 등이 이에 해당한다. 지방자치단체의 경우에도 「지방자치단체 기금관리기본법」 등에 유사한 폐지 또는 통합 기준이 마련되어 있다. 또한, 지방자치단체가 조례로 설치하는 특별회계(법률상 의무 설치 제외)는 5년 이내의 범위에서 존속기한을 명시하도록 하여, 주기적인 재검토를 유도하고 있다. 국가 특별회계의 경우 「국가재정법」 본문에 명시적인 존속기한 규정은 없으나, 개별 설치 법률에서 정하는 것은 가능하다.

 

3. 특정 세입과 세출의 연계성 및 종류별 특징

가. 세입-세출 연계성

특별회계의 가장 본질적인 특징은 특정 세입과 특정 세출을 연계하여 운영한다는 점이다. 세입 재원은 해당 특별회계의 성격에 따라 다양하다. 목적세(예: 교통·에너지·환경세, 농어촌특별세, 주세의 일부), 특정 부담금(예: 환경개선부담금), 사업 수입(예: 우편료, 조달 수수료), 재산 매각 대금, 등기 수수료, 벌금 및 과태료 등이 특정 세입으로 활용된다. 이렇게 확보된 재원은 해당 특별회계가 설치된 목적 사업의 경비, 즉 특정 세출에 충당된다. 이러한 세입-세출 연계는 해당 사업의 재원을 안정적으로 확보하고, 재원 부담자와 사업 수혜자를 일치시켜 수익자 부담 원칙을 구현하며, 일반 조세에 대한 저항을 완화하는 효과를 기대할 수 있다.

그러나 특별회계의 세입-세출 연계성은 기금에 비해서는 상대적으로 약한 경우가 많다는 지적이 있다. 많은 특별회계가 목적세나 자체 수입만으로는 운영 비용을 충당하기 어려워 일반회계로부터의 전입금에 상당 부분 의존하고 있다. 또한, 특별회계는 기금과 달리 쓰고 남은 재원을 자체적으로 보유하여 다음 연도로 이월하거나 운용하는 여유자금 개념이 약하고, 기본적으로 매년 국회의 예산 심의를 통해 필요한 재원을 배분받는 구조를 가진다. 이는 특별회계가 완전한 의미의 독립적인 재정 단위라기보다는, 일반회계와 밀접하게 연관되어 운영되는 경우가 많음을 시사한다.

나. 종류 및 특징

특별회계는 그 설치 목적과 성격에 따라 크게 기업특별회계와 기타특별회계로 구분된다.

기업특별회계

정부가 수행하는 사업 중 기업적 성격이 강한 사업을 운영하기 위한 특별회계이다. 2018년 기준 우편사업, 우체국예금, 양곡관리, 조달 등 4개와 책임운영기관특별회계를 포함하여 총 5개가 운영되었다. 이들은 자체 사업 수입을 주된 재원으로 하며, 경영 성과를 측정하고 운영의 효율성을 높이는 데 중점을 둔다. 「정부기업예산법」 등 별도 법률이 우선 적용되는 경우가 많으며, 일반회계나 기타특별회계에 비해 예산 집행상의 신축성이 일부 인정되기도 한다 (예: 수입금 마련 지출, 예산 전용 요건 완화). 또한, 발생주의 회계 방식이 다른 분야보다 일찍 도입되었다.

기타특별회계

특정 세입과 특정 세출을 연계하여 특정 정책 목적을 달성하기 위해 설치되는 특별회계이다. 2018년 기준 교통시설, 환경개선, 농어촌구조개선, 에너지 및 자원사업, 지역발전, 등기, 교도작업, 사법시설, 국유임야관리, 우체국보험 등 14개가 운영되었다. 이들은 목적세, 부담금, 수수료, 일반회계 전입금 등을 재원으로 하여 해당 분야의 사업을 수행한다.

특별회계는 이처럼 특정 목적 달성에 기여하는 장점이 있지만, 몇 가지 문제점도 지적된다. 우선, 특별회계의 난립은 전체 예산 구조를 복잡하게 만들고, 재정 운용의 투명성을 저해할 수 있다. 또한, 특정 사업에 재원이 묶이게 되어 재정 운용의 경직성을 심화시키고, 경제 상황 변화에 따른 탄력적인 재원 배분을 어렵게 만들 수 있다. 행정부와 입법부의 포괄적인 예산 통제 권한을 약화시킬 수 있다는 비판도 제기된다. 특히, 한번 설치된 특별회계는 그 필요성이 감소하거나 소멸한 뒤에도 관성적으로 유지되는 경향이 있어 주기적인 평가와 정비가 필요하다는 지적이 꾸준히 제기되어 왔다. 그럼에도 불구하고, 특별회계는 일반회계와 마찬가지로 매년 예산안과 결산이 국회의 심의·의결 대상이 된다는 점에서 기본적인 재정 민주주의 통제는 받는다.

특별회계 운영 실태를 보면, 그 정체성에 대한 근본적인 질문을 던지게 된다. 다수의 특별회계가 자체 수입만으로는 운영이 어려워 일반회계 전입금에 크게 의존하고, 설치 근거 법률이 폐지되는 등 목적 자체가 불분명해지거나, 다른 회계나 기금과 기능이 중복되는 사례가 발견된다. 이는 특별회계 고유의 특징인 '독립성'과 '세입-세출 연계' 원칙을 약화시키는 결과를 초래한다. 이러한 상황은 재정 운용의 비효율과 복잡성을 가중시킬 뿐만 아니라, 특별회계 제도의 존재 이유 자체에 대한 의문을 제기한다. 따라서 「국가재정법」에 명시된 통합·폐지 기준에 따라, 특별회계의 성과와 존치 필요성에 대한 주기적이고 엄격한 평가를 통해 과감한 통폐합을 추진하는 것이 재정 효율화 및 투명성 제고를 위해 시급히 요구된다.

또한, 특별회계라는 단일 범주 내에서도 기업특별회계와 기타특별회계 간의 이질성이 상당하다는 점에 주목할 필요가 있다. 기업특별회계는 정부 기업 활동의 성과 측정 및 자율성 확보라는 목적 아래, 발생주의 회계 조기 도입, 집행상 신축성 확대 등 일반적인 예산 원칙의 예외가 비교적 폭넓게 적용된다. 이는 준-시장적 메커니즘을 일부 도입하여 운영 효율성을 추구하려는 시도로 볼 수 있다. 반면, 기타특별회계는 특정 정책 목적 달성을 위한 재원 연계에 중점을 두며, 운영 방식은 여전히 전통적인 예산 통제 시스템에 더 가깝다. 이처럼 두 유형 간의 성격과 운영 방식의 차이가 크기 때문에, '특별회계'라는 하나의 틀로 묶어 관리하거나 정책을 논의하는 데에는 한계가 있다. 향후 특별회계 제도 개선 논의 시에는 이러한 이질성을 충분히 고려하여 각 유형의 특성에 맞는 차별화된 접근 방안을 모색하는 것이 바람직하다.

 

IV. 기금 (Funds)

회계-기금별-특징

 

1. 의의 및 설치 목적

가. 정의 및 중요성

기금은 국가가 특정한 행정 목적을 달성하기 위하여, 예산과는 별도로 '신축적으로' 운용할 필요가 있는 특정 자금을 의미한다. 「국가재정법」 제5조는 기금이 법률에 의해서만 설치될 수 있으며, 세입세출예산에 의하지 않고 운용될 수 있음을 명시하고 있다. 이는 예산 제도의 엄격한 통제와 경직성에서 벗어나, 특정 사업이나 분야에 대해 보다 탄력적이고 지속적인 재정 지원을 가능하게 하려는 목적을 갖는다.

기금은 현대 행정의 복잡하고 다양한 수요에 대응하기 위한 중요한 재정 수단이다. 특히 연구개발 지원, 특정 산업 육성, 사회보험 운영, 금융 지원 등 장기적인 안목과 안정적인 재원 확보, 그리고 운용상의 유연성이 요구되는 분야에서 예산 제도의 한계를 보완하는 역할을 수행한다. 또한, 부담금이나 기부금 등 특정 재원을 특정 목적 사업과 직접 연결하여 운영함으로써 재원 조성의 투명성을 높이고 수익자 부담 원칙을 구현하는 데 기여하기도 한다. 2018년 기준 67개의 기금이 운영되었으며, 그 규모는 전체 중앙정부 재정 지출의 약 30.9%를 차지할 정도로 상당한 비중을 차지하고 있다.

나. 설치 목적

기금의 설치 목적은 다양하지만, 주로 다음과 같은 필요성에 의해 설치된다.

• 특정 목적 사업의 안정적·지속적 추진: 국민연금, 고용보험과 같은 사회보험 제도는 장기간에 걸쳐 보험료를 징수하고 급여를 지급해야 하므로 안정적인 재원 관리와 운용이 필수적이다. 또한, 과학기술 연구개발이나 문화예술 진흥과 같이 장기적인 투자가 필요한 분야에서도 기금은 지속적인 재정 지원을 가능하게 한다.
• 재정 운용의 탄력성 확보: 예산은 국회의 엄격한 심의·확정 절차를 거치며, 확정된 이후에는 집행 과정에서 변경이 어렵다. 그러나 일부 사업의 경우, 예측하기 어려운 상황 변화나 긴급한 수요 발생에 신속하게 대응해야 할 필요가 있다. 기금은 예산에 비해 운용 계획 변경 절차가 상대적으로 유연하여 이러한 신축적인 재정 대응을 가능하게 한다. 사업의 특성상 신축적인 추진이 필요한 경우가 기금 설치의 주요 요건 중 하나이다.
• 수익자 부담 원칙 등 특정 재원과 사업 연계: 특정 사업의 재원을 일반 조세가 아닌, 해당 사업으로 인해 편익을 얻거나 비용을 유발하는 주체로부터 부담금, 분담금 등의 형태로 징수하여 운영하는 경우이다. 예를 들어, 특정 수계의 수질 개선을 위해 해당 지역의 물 사용자에게 부과하는 부담금으로 수계관리기금을 조성하는 경우가 이에 해당한다. 이는 재원 조성과 사업 목적 간의 연계성을 높여 재정 운용의 투명성과 책임성을 강화하려는 목적을 갖는다.

 

2. 설치 요건 및 법적 근거

가. 법적 근거 및 설치 요건

기금 역시 특별회계와 마찬가지로 반드시 법률에 근거하여 설치되어야 한다. 「국가재정법」 제5조 제1항은 이러한 법률주의 원칙을 명확히 하면서, 특히 정부의 출연금이나 법률에 따른 민간 부담금을 재원으로 하는 기금의 경우, 동법 [별표 2]에 해당 근거 법률이 명시되어야만 설치할 수 있도록 규정하여 기금 신설을 엄격히 제한하고 있다. 이는 과거 기금이 비교적 용이하게 설치되어 방만하게 운영될 수 있다는 우려를 반영한 조치로, 기금 신설 시에는 해당 기금법안과 함께 「국가재정법」 [별표 2] 개정안을 동시에 추진해야 함을 의미한다. 지방자치단체의 기금은 「지방자치법」 제142조 또는 다른 법률이나 조례에 근거하여 설치·운용된다.

「국가재정법」 제14조는 기금 신설의 타당성을 심사하기 위한 구체적인 기준을 제시하고 있다. 기금을 설치하기 위해서는 ▲특정 목적을 위해 특정 자금을 '신축적으로' 운용할 필요성이 인정되어야 하고, ▲부담금 등 기금의 재원이 목적 사업과 긴밀하게 연계되어 있어야 하며, ▲중장기적으로 안정적인 재원 조달과 사업 추진이 가능해야 하고, ▲기존의 일반회계나 특별회계, 다른 기금보다 새로운 기금으로 사업을 수행하는 것이 더 효과적이어야 한다.

나. 신설 절차 및 통합/폐지 기준

기금을 신설하고자 하는 중앙관서의 장은 기금 신설 계획서를 기획재정부 장관에게 제출하여 앞서 언급된 「국가재정법」 제14조의 심사 기준에 따른 타당성 심사를 받아야 한다. 기획재정부 장관은 심사 결과, 기금 신설이 타당하지 않다고 판단될 경우 계획서의 재검토나 수정을 요청할 수 있다. 이러한 절차는 기금의 필요성과 효율성을 사전에 검증하여 무분별한 기금 설립을 방지하기 위한 제도적 장치이다.

특별회계와 마찬가지로, 기금 역시 「국가재정법」 제15조에 따라 통합 또는 폐지될 수 있다. 그 기준은 ▲설치 목적을 달성했거나 달성이 불가능하다고 판단될 경우, ▲다른 특별회계 또는 기금과 기능이 유사하거나 중복될 경우, ▲재정 운용의 효율성 및 투명성을 높이기 위해 일반회계에서 통합 운용하는 것이 바람직하다고 판단될 경우 등이다. 특히 기금의 경우, 이러한 기준에 따라 3년마다 기금의 존치 여부를 평가하는 '기금존치평가' 제도가 운영되고 있다. 이는 기금이 한번 설치되면 영속적으로 유지되는 경향을 막고, 환경 변화에 따라 기금의 필요성을 주기적으로 재검토하기 위한 중요한 통제 장치이다.

 

3. 재원 조성 방식 및 사업 운영 방식

가. 재원 조성

기금의 재원은 그 설치 목적과 사업 내용에 따라 매우 다양하게 조성된다. 주요 재원으로는 ▲정부의 출연금(일반회계 또는 특별회계로부터의 지원), ▲법률에 따라 특정 집단이나 사업자에게 부과하는 민간 부담금, ▲기금 자체 사업 수행에 따른 수입(예: 융자금 이자 수입, 시설 이용료 등), ▲금융기관 등으로부터의 차입금, ▲기금 채권 발행을 통한 자금 조달, ▲기금 여유 자금의 운용을 통해 발생하는 수익금, ▲다른 회계 또는 기금으로부터의 전입금 등이 있다. 기금 설치 요건에서도 강조되듯이, 부담금과 같은 특정 재원과 기금의 목적 사업 간에는 긴밀한 연계성이 요구된다.

나. 사업 운영

기금은 법률에 따라 지정된 '기금관리주체'(일반적으로 해당 기금을 소관하는 중앙관서의 장 또는 별도 법인)가 관리·운용한다. 기금관리주체는 매년 '기금운용계획'을 수립하여 기획재정부와의 협의·조정 및 국무회의 심의, 대통령 승인을 거쳐 국회에 제출하고, 확정된 계획에 따라 사업을 집행한다. 사업 집행은 기금관리주체가 직접 수행할 수도 있고, 전문성을 요하는 경우 외부 기관에 위탁하여 운영할 수도 있다.

기금 운영의 가장 큰 특징 중 하나는 예산에 비해 상대적으로 높은 자율성과 신축성이다. 확정된 기금운용계획의 주요 항목 지출 금액이라도 일정 범위(일반적으로 20%, 금융성 기금은 30%) 내에서는 국회의 별도 의결 없이 기금관리주체가 자체적으로 변경하여 집행할 수 있다. 세부 항목 간의 변경은 더욱 자율적이다. 또한, 기금은 예산의 회계연도 독립 원칙 적용이 상대적으로 완화되어, 사업 결과 발생한 여유 자금을 다음 연도로 이월하거나 적립하여 운용하는 것이 가능하다. 이러한 특징들은 기금이 예산의 경직성을 보완하고 탄력적인 재정 운용을 가능하게 하는 핵심 요인이다.

 

4. 종류별 특징

가. 분류 기준 및 종류

기금은 다양한 기준에 따라 분류될 수 있다. 설치 근거에 따라 법률로 의무적으로 설치된 법정기금과 지방자치단체 등이 자체적으로 설치한 자체기금으로 나눌 수 있고, 설치 목적에 따라 특정 사업 관리를 위한 사업관리기금, 융자 지원을 위한 융자성기금, 장래 지출 대비 적립을 위한 적립성기금 등으로 구분할 수도 있다. 관리 방식에 따라서는 기금관리주체가 직접 관리하는 직접관리기금과 외부 기관에 위탁하는 위탁관리기금으로 나뉜다.

「국가재정법」에서는 기금을 [별표 3]에 명시된 금융성 기금과 그 외의 비금융성 기금으로 구분하고 있으며, 이는 기금운용계획 변경 허용 범위 등 일부 규제에서 차이를 두는 기준이 된다. 보다 일반적으로는 기금의 재정적 특성과 사업 내용을 고려하여 사업성 기금, 사회보험성 기금, 금융성 기금, 계정성 기금의 네 가지 유형으로 분류하기도 한다.

나. 유형별 예시 및 특징 (2018년 기준)

• 사업성 기금 (48개): 특정 목적 사업을 수행하는 가장 일반적인 형태의 기금이다. 예산 사업과 유사한 성격을 가지며, 주택도시기금, 문화예술진흥기금, 과학기술진흥기금, 중소기업창업 및 진흥기금, 국민건강증진기금 등이 이에 해당한다.
• 사회보험성 기금 (6개): 국민연금, 공무원연금, 사학연금, 군인연금 등 연금 기금과 고용보험기금, 산업재해보상보험 및 예방기금 등 보험 기금으로 구성된다. 장래의 급여 지출에 대비하여 보험료 등을 징수하고 적립된 자금을 운용하는 것이 핵심 기능이다. 장기적인 재정 안정성 확보가 매우 중요하며, 수입과 지출의 연계성 및 장기 목표 지향성이 다른 기금에 비해 뚜렷하다.
• 금융성 기금 (8개): 신용보증기금, 기술보증기금, 무역보험기금, 예금보험기금채권상환기금, 주택금융신용보증기금 등과 같이 보증, 보험, 융자 등 금융 지원 기능을 주로 수행하는 기금이다. 시장 상황 변동에 민감하게 영향을 받을 수 있으며, 이러한 특성을 감안하여 기금운용계획 변경 허용 범위가 30%로 다른 기금(20%)보다 넓게 인정된다.
• 계정성 기금 (5개): 기금 자체가 직접 사업을 수행하기보다는 자금을 중개하거나 특정 계정을 관리하는 역할을 하는 기금이다. 공공자금관리기금(다른 기금 등의 여유자금 통합 관리), 외국환평형기금(외환시장 안정 목적), 복권기금(복권 수익금 배분) 등이 예시이다.

다. 공통 특징

대부분의 기금은 특별회계보다 운영상의 자율성과 신축성이 높다는 공통점을 갖는다. 또한, 부담금, 보험료 등 특정 재원과 사업 목적 간의 연계성이 비교적 강하며, 발생한 여유 자금을 적립하고 운용할 수 있다는 특징이 있다. 이러한 특성 때문에 기금은 특히 장기적인 목표를 가진 사업이나 환경 변화에 탄력적으로 대응해야 하는 사업에 적합한 재정 운용 방식으로 평가된다.

 

기금 제도를 둘러싼 핵심적인 쟁점은 '신축성'과 '통제' 사이의 균형 문제이다. 기금 설치의 가장 중요한 명분은 예산의 경직성에서 벗어나 특정 목적 사업을 '신축적으로' 운용하는 데 있지만, 기금 규모가 커지고 그 영향력이 증대되면서 방만한 운용에 대한 우려와 함께 재정 건전성 및 투명성 확보를 위한 통제 강화 요구 또한 지속적으로 제기되어 왔다. 실제로 2000년대 이후 기금관리기본법 제정 및 개정, 국가재정법 제정 등을 통해 기금운용계획 수립 및 변경 절차, 국회 심의, 결산 및 평가 등 기금에 대한 정부와 국회의 통제가 상당히 강화되었다. 특히, 기금운용계획 변경 한도 설정, 기금운용평가 및 존치평가 제도 도입 및 강화 등은 기금의 자율성을 일정 부분 제약하는 요소로 작용한다. 이러한 통제 강화는 기금 운용의 책임성과 투명성을 높이는 긍정적인 측면이 있지만, 다른 한편으로는 기금 본연의 장점인 신축성을 위축시키고 특별회계와의 차별성을 모호하게 만들 수 있다는 문제점을 안고 있다. 결국 기금 제도의 효과적인 운영은 이러한 신축성과 통제라는 두 가치 사이에서 어떻게 적절한 균형점을 찾아 나가느냐에 달려있다고 할 수 있다.

 

더불어, 기금 내부의 이질성 문제도 중요한 고려 사항이다. 앞서 살펴본 바와 같이 사업성, 사회보험성, 금융성, 계정성 기금은 재원 구조, 사업 목적, 운영 방식, 내재된 위험 특성 등 여러 측면에서 상당한 차이를 보인다. 예를 들어, 국민연금과 같은 사회보험성 기금은 수 세대에 걸친 장기적인 부채 성격을 가지며 미래 재정 부담과 직결되는 반면, 신용보증기금과 같은 금융성 기금은 경기 변동 등 시장 위험에 직접적으로 노출되어 있다. 이러한 이질성에도 불구하고 현재의 기금 관리 및 통제 체계(예: 기금운용계획 변경 한도, 성과평가 방식 등)가 모든 기금에 획일적으로 적용되는 측면이 있다. 물론 금융성 기금에 대한 변경 한도 차등 적용이나 기금 규모별 평가 방식 차별화 등 일부 차별적 접근이 시도되고 있지만, 각 기금 유형의 고유한 특성과 위험 요인을 충분히 반영한 맞춤형 거버넌스 및 관리·감독 체계를 구축할 필요성은 여전히 크다. 특히 사회보험성 기금의 장기 재정 건전성 확보 방안이나 금융성 기금의 특화된 위험 관리 체계 마련 등은 향후 기금 제도 운영의 중요한 과제가 될 것이다.

 

V. 예산 편성 및 집행 절차 비교 분석

 

1. 예산/기금운용계획 편성

• 일반회계 및 특별회계: 예산 편성 절차는 중앙행정기관이 다음 연도 사업 계획에 따라 필요한 예산을 산정하여 예산요구서를 작성하고, 이를 기획재정부에 제출하는 것에서 시작된다. 기획재정부는 각 부처의 요구서를 취합하고 국가 전체의 재정 운용 방향, 재원 상황 등을 고려하여 정부 예산안을 편성한다. 이 과정에서 국가재정운용계획(매년 수립하는 5개년 중기 재정 계획)과의 연계성, 사업의 타당성 및 효과성 등을 검토하고 부처와 협의·조정을 거친다. 편성된 정부 예산안은 국무회의 심의와 대통령의 승인을 얻어 확정된 후, 회계연도 개시 120일 전까지 국회에 제출된다.
• 기금: 기금의 경우, 각 기금을 관리·운용하는 주체(기금관리주체)가 다음 연도의 수입 및 지출 계획을 담은 기금운용계획안을 작성한다. 이 계획안에는 사업 목표, 내용, 소요 재원, 재원 조달 방안 등이 포함되며, 성과 목표와 성과 지표를 설정한 성과계획서도 함께 작성된다. 기금관리주체는 작성된 계획안을 기획재정부 장관에게 제출하고, 기획재정부 장관은 이를 검토하며 필요한 조정을 거친다. 기획재정부 장관은 취합·조정된 기금운용계획안을 국무회의 심의와 대통령 승인을 받아 정부 예산안과 함께 회계연도 개시 120일 전까지 국회에 제출한다.
• 비교: 편성 주체는 예산(중앙관서장)과 기금(기금관리주체)이 다르지만, 최종적으로 기획재정부가 국가 전체 재정 규모 내에서 총괄·조정하고 정부안을 확정하여 국회에 제출하는 큰 틀의 절차는 동일하게 운영된다. 과거 기금 편성에 대한 정부 내 통제가 상대적으로 약했던 시기도 있었으나, 현재는 기금운용계획안 역시 예산안과 유사한 수준의 검토와 조정을 거치고 있다.

 

2. 국회 심의·확정

국회에 제출된 정부 예산안과 기금운용계획안은 동일한 심의·확정 절차를 거친다. 먼저 정부의 시정연설 후, 각 상임위원회에서 소관 부처의 예산안 및 기금운용계획안에 대한 예비심사를 진행한다. 상임위 심사에서는 전문위원의 검토보고, 부처의 설명 청취, 토론 및 질의응답, 소위원회 심사 등을 거쳐 수정안을 마련하고 의결한다. 이후 예산결산특별위원회(예결위)에서 상임위 심사 결과를 바탕으로 종합심사를 실시한다. 예결위 심사 역시 전문위원 검토보고, 종합정책질의, 부처별 심사, 예산안등조정소위원회 활동 등을 통해 정부 원안에 대한 증액·감액 조정을 거쳐 최종 수정안을 마련하고 전체회의에서 의결한다. 마지막으로 예결위에서 의결된 수정안이 국회 본회의에 상정되어 표결을 통해 최종 확정된다. 이 모든 과정에서 국회예산정책처(NABO)는 예산안 및 기금운용계획안에 대한 분석 보고서를 제공하고 전문적인 의견을 제시하며 국회의 심의 활동을 지원한다. 법적으로 일반회계, 특별회계, 기금 간 심의 절차상의 차이는 없다.

 

3. 예산 배정 및 집행

• 일반회계 및 특별회계: 국회에서 예산이 확정되면, 정부는 이를 집행하기 위한 절차에 들어간다. 먼저 각 중앙관서의 장은 확정된 예산을 분기별 또는 월별로 언제 얼마나 사용할지에 대한 예산배정요구서를 기획재정부에 제출한다. 기획재정부 장관은 이를 바탕으로 분기별 예산배정계획을 작성하여 국무회의 심의와 대통령 승인을 얻은 후, 각 중앙관서의 장에게 예산을 배정한다. 예산 배정은 중앙관서가 해당 예산을 사용할 수 있는 권한(지출 한도)을 부여하는 행위이다. 예산을 배정받은 중앙관서의 장은 다시 소속 기관이나 사업 부서에 예산을 사용할 수 있도록 재배정한다. 이후 실제 사업 수행 과정에서 계약 체결, 물품 구매 등 지출의 원인이 되는 행위(지출원인행위)가 이루어지고, 최종적으로 국고에서 자금이 인출되어 지급(지출)된다. 이 과정에서 각 부처는 기획재정부가 매년 시달하는 예산집행지침을 준수해야 한다.
• 기금: 기금의 경우, 국회에서 확정된 기금운용계획에 따라 기금관리주체가 자율적으로 사업을 집행한다. 일반회계나 특별회계와 같은 기획재정부의 '예산 배정' 절차가 법령상 명시적으로 규정되어 있지 않다. 이는 기금 운용의 신축성을 확보하기 위한 취지로 해석될 수 있다. 그러나 기금 역시 국가 재정의 일부로서 기획재정부의 전반적인 관리 감독 하에 있으며, 필요한 경우 기획재정부가 기금 집행에 관한 지침을 마련하여 적용하거나 운용 상황을 점검할 수 있다.
• 비교: 가장 큰 차이는 '예산 배정' 절차의 유무이다. 일반회계와 특별회계는 기획재정부의 분기별 배정을 통해 집행 권한이 통제되는 반면, 기금은 확정된 연간 계획 내에서 상대적으로 자율적인 집행이 가능하다. 그러나 기금에 대한 통제가 강화되면서, 실질적인 집행 과정에서의 자율성 차이는 과거에 비해 줄어들었을 가능성이 있다.

 

4. 계획 변경, 이월, 전용 등 집행의 신축성

예산 및 기금 집행 과정에서는 당초 계획과 다른 상황이 발생하여 계획 변경이 필요하거나, 예산을 해당 연도 내에 다 사용하지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 이에 대응하기 위한 제도적 장치들이 마련되어 있으며, 일반회계, 특별회계, 기금 간에 그 허용 범위와 절차에 차이가 있다.

• 이용(移用): 국회 의결을 거친 예산의 입법과목(장·관·항) 간 금액을 변경하여 사용하는 것을 의미한다. 이는 국회의 예산 심의권을 침해할 수 있으므로 원칙적으로 금지된다. 다만, 예외적으로 예산 총칙에서 위임하거나 사전에 국회의 의결을 얻은 경우에 한해 제한적으로 허용될 수 있다. 일반회계와 특별회계에 동일하게 적용된다. 기금의 경우, '주요 항목' 변경이 이에 상응하는 개념으로 볼 수 있으나, '이용'이라는 용어는 통상 예산에 적용된다.
• 전용(轉用): 예산 집행의 효율성을 높이기 위해 동일한 '항' 내에서 세부 항목인 '세항'이나 '목' 간에 예산을 변경하여 사용하는 것을 말한다. 이는 입법과목 변경보다는 하위 단계의 변경이므로 이용에 비해 절차가 간소하다. 일반적으로 기획재정부 장관의 승인을 받거나, 기획재정부 장관이 정하는 범위 내에서 각 중앙관서의 장이 자율적으로 전용할 수 있다. 특별회계의 경우, 그 특성을 감안하여 법률로써 전용 요건을 완화하는 특례를 둘 수 있다. 기금의 경우, 주요 항목이 아닌 '세부 항목' 지출 금액 변경은 기금관리주체가 자율적으로 할 수 있어, 전용과 유사한 신축성을 갖는다.
• 이월(移越): 해당 회계연도 내에 지출하지 못한 예산을 다음 회계연도로 넘겨서 사용하는 것을 의미한다. 연도 내 지출 원칙(회계연도 독립의 원칙)의 예외이다. 미리 국회의 승인을 받아 다음 연도로 넘기는 '명시이월', 연도 내에 지출원인행위를 하였으나 불가피한 사유로 지출하지 못한 경비를 넘기는 '사고이월', 여러 해에 걸쳐 진행되는 사업의 연도별 예산 잔액을 넘기는 '계속비이월' 등이 있다. 일반회계와 특별회계에 공통적으로 적용된다. 다만, 특별회계는 개별 법률로 일반적인 이월 요건과 다른 특례를 규정할 수 있다. 기금의 경우, 예산과 같은 엄격한 이월 제도는 없지만, 회계연도 말에 남은 자금을 '여유자금' 형태로 다음 연도로 넘겨 계속 사용하거나 적립하여 운용할 수 있으므로, 사실상 이월과 유사한 효과를 가진다.
• 기금운용계획 변경: 기금은 예산과 달리, 국회에서 확정된 '주요 항목'의 지출 금액을 일정 범위 내에서 국회 의결 없이 변경할 수 있다는 점에서 가장 큰 신축성을 갖는다. 비금융성 기금은 주요 항목 지출 금액의 20%까지, 금융성 기금은 30%까지(단, 인건비 등 경상경비는 20% 이내) 변경이 가능하다. 이 범위를 초과하는 변경은 원칙적으로 국회에 변경안을 제출하여 의결을 받아야 한다. 반면, 일반회계나 특별회계 예산의 주요 내용을 변경하기 위해서는 원칙적으로 국회의 추가경정예산 심의·의결 절차를 거쳐야 한다.

비교: 집행상의 신축성은 법적으로 기금 > 특별회계(일부 특례 가능) > 일반회계 순으로 높다고 할 수 있다. 특히 기금운용계획 변경의 유연성은 기금 제도의 핵심적인 특징이다. 그러나 앞서 언급했듯이 기금에 대한 통제가 강화되면서 이러한 법적 신축성이 실제 운영 과정에서 얼마나 발휘되는지는 면밀히 살펴볼 필요가 있다.

 

5. 결산

회계연도가 종료되면, 정부는 해당 연도의 예산 및 기금 집행 실적을 확정하는 결산 절차를 진행한다.

• 일반회계, 특별회계, 기금: 각 중앙관서의 장(또는 기금관리주체)은 소관 일반회계, 특별회계, 기금의 세입·세출 실적을 정리하여 결산보고서를 작성하고, 이를 기획재정부 장관에게 제출한다. 기획재정부 장관은 이를 총괄하여 국가 전체의 결산보고서를 작성한다. 이 결산보고서는 「국가재정법」에 따른 세입세출결산 외에도, 「국가회계법」에 따라 발생주의·복식부기 원칙으로 작성된 재무제표(재정상태표, 재정운영표, 순자산변동표 등)를 포함한다. 작성된 국가결산보고서는 감사원의 검사를 받아야 한다. 감사원의 검사가 완료된 국가결산보고서는 다음 연도 5월 31일까지 국회에 제출된다. 국회는 제출된 결산보고서를 예산 심의와 유사한 절차(상임위 예비심사 → 예결위 종합심사 → 본회의 의결)를 거쳐 심의·의결한다. 국회는 결산 심사를 통해 예산 집행의 적법성, 효율성, 효과성 등을 평가하고, 그 결과를 다음 연도 예산 심의 과정에 반영(환류)하도록 노력한다. 결산 심의·의결은 정기회 개회 전까지 완료하는 것을 목표로 한다. 일반회계, 특별회계, 기금 모두 동일한 결산 및 국회 심사 절차를 따른다.

종합적으로 볼 때, 예산 및 기금운용계획의 편성, 국회 심의·확정, 결산 절차는 법적으로나 절차적으로 일반회계, 특별회계, 기금 간에 큰 차이 없이 통합적으로 관리되고 있다. 이는 국가 재정 전체를 일관된 틀 내에서 파악하고 국회의 통제를 강화하려는 노력의 결과로 볼 수 있다. 그러나 예산 및 기금의 '집행' 단계로 넘어가면, 계획 변경, 이월, 전용 등에서 법적으로 부여된 자율성과 신축성의 정도가 기금 > 특별회계 > 일반회계 순으로 차등화되어 나타난다. 이러한 '절차적 유사성'과 '실질적 자율성의 괴리'는 각 제도의 정체성에 대한 혼란을 야기할 수 있다. 특히, 기금에 대한 통제가 지속적으로 강화되는 추세 속에서, 법적으로 보장된 '신축성'이 실제 운영 과정에서 기획재정부와의 협의 부담, 성과 평가 압박 등으로 인해 얼마나 실질적으로 작동하고 있는지, 그리고 이것이 기금 설치 본연의 목적을 달성하는 데 기여하고 있는지에 대한 지속적인 검토와 평가가 필요하다. 만약 신축성이 과도하게 제약된다면, 이는 기금 제도의 존재 이유를 약화시키는 결과를 초래할 수 있다.

 

재정규모-측정지표

 

VI. 예산총계주의와 예산순계

 

1. 예산총계주의 (완전성 원칙)

예산총계주의는 예산 편성 및 운영의 기본 원칙 중 하나로, '완전성의 원칙'이라고도 불린다. 이 원칙은 한 회계연도에 발생하는 국가의 모든 수입은 '세입'으로, 모든 지출은 '세출'로 예산에 빠짐없이 계상해야 함을 의미한다. 즉, 특정 수입과 지출을 서로 상계하여 순액만 표시하거나, 일부 수입이나 지출을 예산 외로 처리하는 것을 금지한다. 예를 들어, 국세 수입을 예산에 계상할 때 징수에 소요되는 비용을 제외한 순수한 세입만을 계상하는 것이 아니라, 징수 비용을 포함한 총 조세 수입액 전체를 세입으로 계상하고 징수 비용은 별도의 세출 항목으로 계상해야 한다.

예산총계주의를 채택하는 주된 이유는 재정 활동의 전체 규모와 내용을 투명하게 공개하고 파악할 수 있도록 하며, 예산 집행에 대한 국회 및 국민의 통제를 용이하게 하고 행정부의 재정 책임을 명확히 하기 위함이다. 대부분의 현대 국가들은 이러한 장점 때문에 예산총계주의를 기본 원칙으로 채택하고 있으며, 한국의 「국가재정법」 제17조 및 「지방재정법」 제34조 등에서도 이 원칙을 명시하고 있다.

다만, 예산총계주의에도 일부 예외가 인정된다. 국가가 특정 용역이나 시설을 제공하고 그 대가를 받아 직접 관련 경비에 충당하는 '수입대체경비', 국가가 현금 대신 부동산 등 현물을 출자하는 경우, 외국에서 빌려온 차관 자금을 다시 국내 기관에 빌려주는 '전대차관' 등이 대표적인 예외 사례로 언급된다.

 

2. 예산총계 및 예산순계

• 예산총계 (Budget Gross Total): 예산총계는 한 회계연도 동안 정부가 운용하는 일반회계와 특별회계의 예산 규모를 단순히 합산한 외형적인 수치를 의미한다. 경우에 따라서는 기금의 지출 규모까지 포함하여 계산하기도 한다. 이 방식은 정부 재정의 전체적인 외형을 보여주지만, 회계 간 또는 기금 간에 자금이 오고 가는 내부거래(예: 일반회계에서 특별회계로의 전출금)나, 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호 간에 지원되는 자금(예: 국고보조금, 지방교부세) 등이 중복으로 계산되어 실제 재정 활동 규모보다 부풀려져 나타나는 문제점을 안고 있다.
• 예산순계 (Net Budget): 예산순계는 예산총계에서 나타나는 중복 계산 문제를 해결하기 위해 고안된 개념이다. 이는 예산총계(일반회계+특별회계+기금 포함 가능)에서 회계 간, 기금 간, 회계-기금 간의 전출입과 같은 '내부거래' 금액과, 국가-지자체 간 또는 지자체 간 거래와 같은 '외부거래'(지방재정의 경우) 금액 중 중복 계상된 부분을 공제(제외)한 실질적인 재정 규모를 의미한다. 즉, 예산순계 = 예산총계 - 내부거래액 - (외부거래액)의 방식으로 계산된다. 예산순계는 정부의 순수한 재정 활동 규모를 보다 정확하게 파악하고 재정 규모의 과대평가를 방지하기 위해 사용된다. 여기서 주의할 점은, 예산순계는 예산총계주의 원칙에 위배되는 '순계예산'(필요경비를 공제한 순수입만 계상하는 방식)과는 전혀 다른 개념이라는 것이다.

 

3. 통합재정수지 (Consolidated Fiscal Balance)

통합재정수지는 정부의 전반적인 재정 상태와 재정 활동이 국민 경제에 미치는 영향을 파악하기 위해 국제적인 기준(IMF의 GFS 매뉴얼 등)에 따라 작성되는 핵심적인 재정 지표이다. 이는 한 회계연도 동안 중앙정부의 일반회계, 특별회계, 기금 등 모든 재정 활동을 포괄하여 산출한다. 지방정부와 비영리 공공기관까지 포함하는 '일반정부' 재정 통계의 기초가 되기도 한다.

통합재정수지는 정부의 '순수한 수입'에서 '순수한 지출'을 차감하여 계산한다. 여기서 '순수하다'는 의미는 재정 활동의 실질적인 효과를 왜곡할 수 있는 거래들을 제외한다는 뜻이다. 구체적으로, 총수입에서는 회계·기금 간 전입금 등 '내부거래'와 국채 발행, 차입, 전년도 이월금 등 재정 적자를 보전하거나 자산을 운용하기 위한 '보전거래' 관련 수입을 제외한다. 마찬가지로 총지출에서도 회계·기금 간 전출금 등 '내부거래'와 국채 상환, 차입금 상환, 다음 연도 이월금 등 '보전거래' 관련 지출을 제외한다. 다만, 정부가 민간에 자금을 빌려주는 융자 지출에서 회수된 융자금을 차감한 '순융자'는 정부의 실질적인 재정 활동으로 간주되어 순지출에 포함된다.

이렇게 산출된 통합재정수지가 흑자이면 정부가 해당 연도에 거둬들인 수입이 지출보다 많아 재정 여력이 있음을 의미하고, 적자이면 지출이 수입보다 많아 국채 발행 등을 통해 부족한 재원을 메워야 함을 나타낸다. 통합재정수지는 재정 건전성을 평가하고 거시 경제 정책 운용 방향을 결정하는 데 중요한 판단 근거로 활용된다. 다만, 국민연금 등 사회보장성 기금의 수지는 미래의 급여 지급을 위한 적립금 성격이 강하므로, 이를 제외하여 당해 연도의 실질적인 재정 운용 상태를 보다 정확히 보여주는 '관리재정수지'를 보조 지표로 함께 사용하고 있다.

 

4. 각 회계/기금의 반영 방식 요약

• 예산총계: 일반회계 예산액, 특별회계 예산액, (포함 시) 기금 지출 계획액을 단순히 합산하여 외형적 규모를 나타낸다.
• 예산순계: 예산총계에서 일반회계, 특별회계, 기금 상호 간의 전출입 등 내부거래 금액을 차감하여 중복 계산을 제거한 규모를 나타낸다.
• 통합재정수지: 일반회계, 특별회계, 기금 각각의 수입과 지출을 국제 기준(GFS)에 따라 경상/자본 수입·지출, 융자 등으로 재분류한 후, 내부거래와 보전거래를 제외하고 순수입과 순지출(순융자 포함)을 계산하여 합산함으로써 정부 전체의 순수한 재정 활동 결과를 나타낸다.

이처럼 한국의 재정 규모와 상태를 파악하는 데에는 '예산총계', '예산순계', '통합재정규모', '통합재정수지' 등 다양한 지표가 사용되고 있다. 각 지표는 산출 방식과 포괄 범위가 달라 서로 다른 정보를 제공한다. 예산총계는 가장 포괄적인 외형을 보여주지만 내부거래로 인해 규모가 부풀려질 수 있고, 예산순계는 이러한 중복을 제거하여 실질 규모에 더 가깝지만 보전거래(예: 채무 상환)가 포함될 수 있어 순수한 재정 활동 규모와는 차이가 있을 수 있다. 반면, 통합재정수지는 내부거래와 보전거래를 모두 제외함으로써 정부의 순수한 재정 활동이 경제에 미치는 영향을 파악하는 데 가장 유용한 지표로 평가된다. 이처럼 재정 규모를 측정하는 지표가 다층적으로 존재한다는 사실은, 재정 통계를 해석할 때 어떤 기준의 지표인지 명확히 인지하고 그 의미와 한계를 정확히 이해하는 것이 중요함을 시사한다. 분석 목적에 맞지 않는 지표를 사용하거나 개념을 혼동할 경우, 재정 상태에 대한 오해나 잘못된 정책 판단으로 이어질 수 있다.

한편, 예산총계주의(완전성 원칙)는 모든 재정 활동을 예산이라는 단일한 틀 안에 담아 투명성을 높이고 국회의 통제를 강화하려는 이상적인 원칙이지만, 현실에서는 그 적용에 한계가 존재한다. 수입대체경비와 같은 법적 예외가 인정될 뿐만 아니라, 무엇보다 상당한 규모를 차지하는 기금이 '세입세출예산 외'로 운용될 수 있다는 점은 예산총계주의 원칙의 포괄 범위를 실질적으로 제약한다. 2018년 기준 기금 규모가 전체 재정의 30%를 넘는 상황에서, 이처럼 예산 외적인 재정 운용 영역이 존재한다는 것은 정부 재정 활동의 전체 모습을 파악하는 데 어려움을 야기하고, 전통적인 예산 심의·통제 메커니즘의 효과를 약화시킬 수 있는 잠재적인 문제를 안고 있다. 이는 재정 운용의 투명성과 국회 통제 강화라는 예산총계주의의 취지와 현실 운영 간의 괴리를 보여주는 단면이다.

 

VII. 재정 통제 시스템 비교 분석

한국의 공공재정은 효율적이고 책임성 있게 운용되도록 하기 위해 다양한 내·외부 통제 시스템의 감독을 받는다. 이러한 통제는 크게 국회에 의한 통제, 감사원에 의한 통제, 그리고 주무 부처인 기획재정부에 의한 관리 감독 등으로 나누어 볼 수 있으며, 일반회계, 특별회계, 기금에 따라 그 방식과 강도에 일부 차이가 존재한다.

 

재정통제시스템

 

1. 국회 통제

국회는 국민의 대표기관으로서 정부의 재정 활동 전반에 대한 민주적 통제권을 행사한다. 주요 통제 수단은 예산안 및 기금운용계획안 심의·확정권과 결산 심사권이다.

가. 예산/기금운용계획 심의·확정 절차 및 강도 비교

• 절차: 정부가 편성하여 제출한 다음 연도 예산안(일반회계, 특별회계 포함)과 기금운용계획안은 국회에서 동일한 법정 심의 절차를 거쳐 확정된다. 정부 제출(회계연도 개시 120일 전) 후, 소관 상임위원회의 예비심사를 거쳐 예산결산특별위원회(예결위)의 종합심사를 받는다. 예결위는 각 상임위의 심사 결과와 정부 설명을 토대로 예산안 및 기금운용계획안의 내용을 수정(증액 또는 감액)하고, 그 결과를 본회의에 상정하여 최종 의결한다. 이 과정에서 국회예산정책처(NABO)는 전문적인 분석 자료를 제공하여 국회의원의 심의 활동을 지원한다.
• 강도 비교: 법적 절차는 동일하지만, 실제 심의 과정에서의 관심도나 심의 강도는 회계 유형별로 차이가 있을 수 있다. 일반회계는 국가 운영 전반에 걸친 방대한 내용을 다루므로 포괄적인 심의가 이루어지지만, 그 범위가 넓어 개별 사업에 대한 심층 심의가 어려울 수 있다. 특별회계와 기금은 특정 사업이나 목적에 초점이 맞춰져 있어 상대적으로 심도 있는 논의가 가능할 수 있으나, 해당 분야의 전문성 부족이나 이해관계자의 영향력 등으로 인해 형식적인 심의에 그칠 위험도 있다. 특히 기금의 경우, 과거에는 예산에 비해 국회 통제가 상대적으로 약하다는 인식이 있었으나, 2002년 이후 기금운용계획도 예산안과 동일한 수준의 국회 심의를 받도록 제도가 강화되었다. 그럼에도 불구하고, 기금 설치의 주된 이유 중 하나인 '신축성' 확보라는 명분이 때로는 국회 통제를 완화하는 논리로 작용할 가능성이 여전히 존재한다. 국회 심의 결과는 정부 원안 대비 감액 또는 증액 형태로 나타나며, 국회예산정책처 설립 이후 국회의 예산안 수정 비율이 증가했다는 분석은 국회 심의 기능이 실질화되고 있음을 시사하기도 한다.

나. 결산 심사 절차 및 강도 비교

• 절차: 결산 심사는 예산 및 기금이 당초 계획대로 적법하고 효율적으로 집행되었는지를 사후적으로 확인하고 평가하는 절차이다. 정부는 회계연도 종료 후 감사원의 검사를 거친 국가결산보고서(일반회계, 특별회계, 기금 결산 포함)를 다음 연도 5월 31일까지 국회에 제출한다. 국회는 제출된 결산보고서를 예산 심의와 유사한 절차, 즉 소관 상임위 예비심사, 예결위 종합심사를 거쳐 본회의에서 승인(또는 불승인) 의결한다. 결산 심사 결과 지적된 문제점이나 개선 요구 사항은 다음 연도 예산안 심의 과정에 반영(환류)하는 것이 중요하다. 국회예산정책처는 결산 분석 보고서 발간 등을 통해 결산 심사도 지원한다.
• 강도 비교: 결산 심사는 예산 집행 결과에 대한 사후적 통제라는 점에서 중요하지만, 현실적으로 예산 심의에 비해 시간적 제약이 크고 이미 집행이 완료된 사안이라는 점에서 심의 강도가 약화될 수 있다는 지적이 있다. 법적으로는 일반회계, 특별회계, 기금 모두 동일한 절차를 거치지만, 방대한 결산 내용을 충분히 심사하기 위한 시간과 전문 인력 확보가 과제로 남아 있다.

다. 기금 운용계획 변경 통제

기금 운용의 신축성을 보장하기 위해, 예산과는 다른 계획 변경 통제 방식이 적용된다.

• 원칙: 기금운용계획의 주요 항목(사업 단위 등) 지출 금액을 변경하고자 할 경우, 원칙적으로 정부는 변경 계획안을 국회에 제출하여 심의·의결을 받아야 한다. 이는 예산 변경 시 추가경정예산 편성이 필요한 것과 유사하다.
• 예외 (국회 의결 불필요): 그러나 「국가재정법」 제70조는 일정한 범위 내에서의 변경은 국회 의결 없이 가능하도록 허용하고 있다. 구체적으로, 금융성 기금이 아닌 경우 주요 항목 지출 금액의 10분의 2(20%) 이하, 금융성 기금의 경우 10분의 3(30%) 이하(단, 기금 관리 운영 경비는 20% 이하) 범위 내에서의 변경은 국회 제출 없이 가능하다. 또한, 법령상 의무 지출, 계획된 여유자금 운용, 예상보다 수입이 초과하여 그와 직접 관련된 지출을 늘리는 경우, 환율·금리 변동이나 조기 상환에 따른 차입금 원리금 상환액 변동 등 불가피한 사유가 있는 경우에도 국회 의결 없이 변경이 가능하다.
• 보고 의무: 국회 의결 없이 계획을 변경한 경우, 기금관리주체는 그 변경 명세서를 기획재정부 장관과 감사원에 제출해야 하며, 정부는 국가결산보고서에 그 내용과 사유를 명시해야 한다. 특히, 예외 사유 중 일부에 해당하여 20%를 초과하여 변경한 경우에는 국회 소관 상임위원회와 예결위에도 변경 명세서를 제출해야 한다.
• 비교: 이러한 예외 규정으로 인해 기금은 일반회계나 특별회계에 비해 집행 과정에서의 계획 변경 자율성이 상당히 크다. 이는 기금 설치 목적인 신축적 운용을 가능하게 하는 핵심 메커니즘이지만, 동시에 국회의 사전 통제를 벗어나 재량이 과도하게 행사될 수 있다는 비판도 제기된다. 따라서 변경 내역에 대한 사후 보고 및 결산 심사를 통한 점검이 중요하다.

 

2. 기타 통제 장치

국회 통제 외에도 정부 내부 및 외부의 다양한 기관들이 재정 운용을 감시하고 통제하는 역할을 수행한다.

가. 감사원 감사

감사원은 헌법에 따라 설치된 독립적인 감사기구로서, 국가 재정의 건전성과 공공 행정의 효율성 및 책임성을 확보하기 위한 핵심적인 역할을 수행한다. 감사원의 주요 기능은 회계검사와 직무감찰이다.

• 회계검사: 감사원은 국가의 세입·세출 결산을 확인하는 것을 필수적인 임무로 한다. 이는 정부가 작성한 국가결산보고서(일반회계, 특별회계, 기금 결산 포함)가 정확하고 적법하게 작성되었는지를 검사하는 것을 의미한다. 이 외에도 감사원은 법률에 따라 ▲지방자치단체의 회계, ▲한국은행 및 정부가 자본금의 1/2 이상을 출자한 법인의 회계 등을 필수적으로 검사한다. 또한, 필요하다고 인정하거나 국무총리의 요구가 있을 경우, ▲정부 보조금이나 출연금을 받은 자의 회계, ▲정부가 자본금 일부를 출자하거나 채무를 보증한 자의 회계, ▲「국가재정법」상 기금을 관리하는 자의 회계 등 광범위한 대상에 대해 선택적으로 회계검사를 실시할 수 있다. 회계검사에는 수입과 지출뿐만 아니라 재산(물품, 유가증권, 권리 등)의 취득·보관·관리·처분 등 재정 활동 전반이 포함된다.
• 직무감찰: 감사원은 행정기관 및 소속 공무원의 직무 수행 과정에서의 비위나 부당 행위 등을 감찰한다. 감찰 대상에는 중앙행정기관(일부 군부대 제외), 지방자치단체, 그리고 감사원의 회계검사 대상이 되는 공공기관의 임직원 등이 포함된다. 다만, 국회·법원·헌법재판소 소속 공무원이나 국가기밀·군사기밀 사항 등은 감찰 대상에서 제외된다.
• 통제 효과: 감사원은 회계검사 및 직무감찰 결과를 바탕으로 위법·부당 사항에 대한 시정 요구, 관련 공무원에 대한 징계 요구, 손실 발생 시 변상 판정 등의 조치를 취할 수 있다. 또한, 감사 결과는 국회 결산 심사 및 다음 연도 예산 편성에 중요한 참고 자료로 활용된다. 이처럼 감사원은 예산 및 기금 집행의 합법성, 합리성, 효율성을 사후적으로 검증하고 책임을 묻는 강력한 외부 통제 기관으로서, 일반회계, 특별회계, 기금 모두에 대해 포괄적인 감사 권한을 행사한다.

나. 기획재정부 관리 감독

기획재정부는 국가 재정 운용을 총괄하는 중앙 부처로서, 예산 및 기금의 편성부터 집행, 결산에 이르는 전 과정에 걸쳐 핵심적인 관리 감독 역할을 수행한다.

• 통제 방식:
  • 편성 단계: 매년 다음 연도 예산안 편성 및 기금운용계획안 작성 지침을 수립하여 각 부처 및 기금관리주체에 시달하고, 제출된 예산 요구서 및 기금운용계획안을 국가 전체 재정 운용 방향과 재원 배분 원칙에 따라 심사·조정하여 정부안을 확정한다. 대규모 신규 사업에 대해서는 예비타당성조사를 실시하여 사업 추진 여부를 결정하고, 사업 착수 이후에도 총사업비 관리 제도를 통해 사업비 증가를 통제한다. 특별회계나 기금을 신설하고자 할 경우에는 사전에 기획재정부의 타당성 심사를 거치도록 하여 무분별한 설치를 억제한다.
  • 집행 단계: 국회에서 확정된 예산(일반회계, 특별회계)에 대해 분기별 배정 계획을 수립하여 집행 속도를 조절하고, 예산 집행에 관한 구체적인 기준과 절차를 담은 집행 지침을 마련하여 각 부처가 준수하도록 한다. 예산 집행 과정에서 발생하는 예산의 이용이나 전용 신청을 승인하고, 국고금의 수입 및 지출 과정을 관리하며, 예산 집행 실적을 주기적으로 점검한다. 기금운용계획 변경 시에도 사전 협의 또는 사후 보고를 받는다.
  • 성과 관리: 재정 사업이 당초 설정한 목표를 달성하고 있는지 평가하고 그 결과를 다음 연도 예산 편성에 반영하는 재정사업 성과 관리 제도를 운영한다.
• 통제 강도: 기획재정부는 재원 배분 결정권, 예산 편성 및 집행 기준 설정권 등을 통해 국가 재정 운용 전반에 걸쳐 매우 강력한 영향력을 행사한다. 일반회계, 특별회계, 기금 모두 기획재정부의 관리 감독 범위 내에 있으며, 재정 운용의 효율성과 건전성을 확보하기 위한 핵심적인 내부 통제 역할을 수행한다.

다. 기금 성과 평가 등

기금은 예산에 비해 운용상의 자율성이 부여되는 만큼, 그 성과와 책임성을 확보하기 위한 별도의 평가 제도가 운영되고 있다. 이는 주로 기획재정부 주관 하에 이루어진다.

• 근거 및 목적: 「국가재정법」 제82조 등에 근거하며, 기금 운용의 효율성, 투명성, 공공성을 제고하고 평가 결과를 기금 운용 개선 및 다음 연도 계획 수립에 반영하는 것을 목적으로 한다.
• 주요 평가 유형:
  • 기금운용평가 (자산운용평가): 주로 기금의 여유 자산 운용 실태를 평가한다. 매년 실시되며, 평가 대상은 기금관리형 준정부기관이 운용하는 기금, 여유자금 1조원 이상 기금 등이다. 자산 운용 조직 및 정책의 적정성, 관리의 효율성(비계량 지표)과 운용 수익률, 위험 조정 수익률 등 실제 운용 성과(계량 지표)를 종합적으로 평가하여 등급을 부여한다.
  • 기금존치평가: 3년 주기로 전체 기금을 대상으로 실시하며, 매년 1/3 가량의 기금을 평가한다. 기금의 설치 목적이 여전히 유효한지, 수행하는 사업이 타당하고 다른 기금 사업과 중복되지 않는지, 재원 구조가 적정한지 등을 종합적으로 평가하여 해당 기금의 존치, 폐지, 또는 다른 기금과의 통합 여부를 검토한다.
• 평가 결과 활용: 평가 결과는 국회에 보고되고 국민에게 공개된다. 평가 결과가 우수한 기금이나 담당자에게는 인센티브(예: 운영비 증액, 포상)가 주어지고, 평가 결과가 미흡한 기금에 대해서는 운영비 삭감, 외부 전문기관을 통한 심층 진단 및 컨설팅 실시, 기획재정부의 방문 정밀 실사 등의 후속 조치가 이루어진다. 평가 결과는 공공기관 경영평가 점수에도 반영될 수 있다.
• 통제 성격: 기금 성과 평가는 기금 운용 결과에 대한 사후적인 성과 통제 메커니즘이다. 기금에 부여된 자율성에 상응하는 책임성을 확보하고, 평가 결과를 통해 운용 방식의 개선을 유도하며, 비효율적이거나 불필요한 기금의 정비를 촉진하는 역할을 한다. 일반회계나 특별회계의 경우 개별 사업 단위의 평가는 이루어지지만, 기금처럼 회계 단위 전체의 운용 실태와 존치 여부를 정기적으로 종합 평가하는 제도는 없다.

이처럼 한국의 재정 통제 시스템은 국회, 감사원, 기획재정부 등 여러 기관이 사전, 집행 중, 사후 단계에서 각기 다른 역할과 권한을 가지고 참여하는 다층적 구조를 이루고 있다. 이론적으로는 이러한 다중 감시와 견제를 통해 재정 운용의 건전성과 책임성을 확보할 수 있을 것으로 기대된다. 그러나 현실에서는 각 통제 주체 간의 유기적인 연계 부족, 정보의 비대칭성, 국회 등 일부 기관의 전문성 부족 문제, 정치적 고려에 따른 통제 기능 약화 가능성 등 통제 시스템의 실효성을 저해할 수 있는 요인들이 존재한다. 예를 들어, 국회 심의가 충분한 시간과 전문성 없이 형식적으로 이루어지거나, 감사원의 지적 사항이 다음 연도 예산 편성에 제대로 반영되지 않거나, 기금 성과 평가 결과가 실질적인 기금 운용 개선이나 구조조정으로 이어지지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 따라서 각 통제 주체의 역량 강화와 함께, 상호 간 정보 공유 및 협력을 강화하고 통제 결과의 환류 시스템을 실질화하는 노력이 지속적으로 요구된다.

또한, 재정 통제 방식과 강도에 있어 예산(일반회계, 특별회계)과 기금 간의 불균형 문제도 주목할 필요가 있다. 법적 절차의 유사성에도 불구하고, 기금은 여전히 계획 변경의 자율성을 가지며, 대신 별도의 성과 평가를 받는 등 예산과는 다른 통제 논리가 적용되고 있다. 이는 예산이 주로 사전적 통제(편성·심의)와 집행 과정에서의 합법성 통제에 중점을 두는 반면, 기금은 사전 통제를 일부 완화하는 대신 사후적인 성과 통제를 통해 책임성을 확보하려는 접근 방식으로 해석될 수 있다. 그러나 이러한 사후 성과 통제가 사전 통제 완화를 상쇄할 만큼 충분히 효과적으로 작동하고 있는지, 특히 성과 측정의 객관성 확보나 평가 결과의 실질적인 이행력 담보 측면에서 지속적인 검토와 보완이 필요하다. 만약 사후 통제가 부실하게 운영될 경우, 기금은 사전 통제는 약하면서 사후 책임 추궁도 어려운 '관리의 사각지대'로 남을 위험이 있다.

 

VIII. 종합 및 결론

본 보고서는 한국 중앙정부의 공공재원 지출 구조를 형성하는 세 가지 핵심 축인 일반회계, 특별회계, 기금에 대해 심층적으로 분석하였다. 각 제도의 의의, 법적 근거, 재원 구조, 운용 방식, 그리고 다양한 통제 시스템을 비교 검토함으로써 한국 재정 시스템의 복합적인 구조와 운영 메커니즘을 밝혔다.

 

1. 주요 내용 요약 및 비교

• 일반회계: 조세 수입을 주 재원으로 국가의 기본적인 기능 수행과 일반적인 행정 수요에 충당하는 가장 근간이 되는 회계이다. 예산 통일의 원칙이 적용되어 특정 세입과 세출이 연계되지 않으며, 국회의 엄격한 사전 심의와 정부의 통제 하에 운영되어 상대적으로 경직성이 높다.
• 특별회계: 특정 사업 운영, 특정 자금 관리, 또는 특정 세입과 세출의 연계를 목적으로 법률에 의해 설치되는 예외적인 회계이다. 기업특별회계와 기타특별회계로 나뉘며, 일반회계보다는 특정 목적에 집중하지만, 재원 조달에서 일반회계 의존도가 높고 여유자금 운용이 제한적이며 예산과 동일한 국회 심의 절차를 거친다.
• 기금: 특정 목적을 위해 특정 자금을 예산과 별도로 '신축적으로' 운용할 필요가 있을 때 법률로 설치된다. 부담금, 출연금 등 다양한 재원을 가지며, 예산에 비해 운용 계획 변경의 자율성이 높고 여유자금 적립 및 운용이 가능하다. 사업성, 사회보험성, 금융성, 계정성 등 다양한 유형이 존재하며, 예산과 동일한 국회 심의를 받지만 별도의 성과 평가 대상이 된다.

 

2. 특징 및 통제 시스템 차이 강조

분석 결과, 세 제도는 운용의 자율성, 세입-세출 연계성, 통제 방식 등에서 뚜렷한 차이를 보인다.

• 운용의 자율성/신축성: 법적으로는 기금 > 특별회계 > 일반회계 순으로 높다. 특히 기금은 계획 변경 및 여유자금 운용에서 가장 큰 유연성을 갖는다.
• 세입-세출 연계성: 특정 재원과 사업 목적을 연결하는 정도는 기금과 특별회계가 일반회계보다 강하다. 기금과 특별회계 간에도 차이가 있어, 기금이 부담금, 보험료 등을 통해 더 직접적인 연계를 추구하는 경향이 있다.
• 국회 통제: 예산/기금운용계획 심의·확정 및 결산 심사의 법적 절차는 동일하게 적용된다. 그러나 기금운용계획 변경에 대한 통제는 예산에 비해 완화되어 있어 실질적인 통제 강도에 차이가 발생한다.
• 기타 통제: 감사원은 세 제도 모두에 대해 포괄적인 사후 감사 권한을 행사한다. 기획재정부는 재정 운용 전반에 걸쳐 강력한 사전·집행 통제권을 가진다. 기금에 대해서는 기획재정부 주관의 별도 성과 평가(자산운용평가, 존치평가)가 추가적으로 이루어진다.

 

3. 핵심 분석 결과 재강조

본 보고서의 분석을 통해 다음과 같은 주요 시사점을 도출할 수 있다.

• 재정 구조의 복잡성과 분절화 심화: 특별회계와 기금의 양적 증가는 국가 재정 구조를 복잡하게 만들고, 각 회계·기금 간 칸막이 현상을 심화시켜 재정 운용의 비효율을 초래할 수 있다. 특히 목적이 불분명하거나 기능이 중복되는 특별회계·기금의 존재는 이러한 문제를 더욱 악화시킨다.
• 기금의 신축성과 통제 간의 지속적 긴장: 기금 제도의 핵심 가치인 '신축성'과 재정 민주주의 및 건전성 확보를 위한 '통제' 요구 사이의 긴장 관계가 지속되고 있다. 통제 강화 추세는 기금의 자율성을 제약하며 특별회계와의 경계를 모호하게 만들고, 기금 본연의 역할 수행에 대한 근본적인 질문을 제기한다.
• 다층적 재정 규모 지표와 해석상 혼란: 예산총계, 예산순계, 통합재정수지 등 다양한 재정 규모 지표가 사용되어 재정 상태에 대한 정확한 이해를 어렵게 만들 수 있다. 각 지표의 의미와 한계를 명확히 인지하고 목적에 맞게 활용하는 것이 중요하다.
• 예산 원칙의 현실적 한계: 예산총계주의와 같은 기본 원칙이 기금의 존재 등으로 인해 현실에서는 완전하게 구현되지 못하고 있으며, 이는 재정 투명성 확보와 국회 통제 강화에 제약 요인이 될 수 있다.
• 다층적 통제 시스템의 실효성 문제: 국회, 감사원, 기획재정부 등 다층적인 통제 시스템에도 불구하고, 각 주체 간 연계 부족, 전문성 한계, 정치적 영향 등으로 인해 통제의 실효성이 충분히 확보되지 못할 수 있다. 특히 사후 통제 결과가 차기 재정 운용에 효과적으로 환류되는 메커니즘 강화가 필요하다.

 

4. 결론 및 제언

한국의 중앙정부 재정은 일반회계, 특별회계, 기금이라는 세 가지 틀을 통해 복합적으로 운용되고 있다. 각 제도는 고유한 목적과 특징을 가지며 국가 재정 운용에서 필요한 역할을 수행하지만, 동시에 재정 구조의 복잡성, 운용의 비효율성, 통제의 실효성 등 여러 과제를 안고 있다.

향후 재정 운용의 투명성과 효율성을 제고하고 재정 건전성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다. 첫째, 특별회계와 기금의 설치 목적과 운영 성과를 주기적으로 엄격하게 평가하여, 필요성이 낮거나 비효율적인 회계·기금은 과감하게 통폐합하는 구조조정을

 

 

 

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