[행정학] 정책의제와 정책목표 및 모형

정책의제는 정부가 해결하고자 관심을 갖는 사회 문제 목록으로, 공공성, 정부 관심, 심각성 등의 특징을 가지며 정책 과정의 첫 단계로서 방향성을 설정한다.

정책목표는 정책을 통해 달성하고자 하는 구체적인 결과를 의미하며, SMART 원칙에 따라 명확하고 측정 가능한 기준을 제공해 정책의 효과성을 높인다.

콥과 로스 모형은 체계적 의제와 공식적 의제로 정책의제 설정 과정을 설명하며, 다양한 사례 분석을 통해 사회적 이슈가 정부의 공식적 대응으로 전환되는 과정을 보여준다.

정책의제와 정책목표

 

1. 서론

정책의제와 정책목표는 정부가 사회 문제를 해결하고 공동체의 번영을 추구하는 데 있어 핵심적인 요소입니다. 정책의제는 정부가 관심을 가지고 해결하기 위해 고려하는 문제들의 목록이며, 정책목표는 이러한 문제 해결을 통해 달성하고자 하는 구체적인 결과나 상태를 의미합니다. 효과적인 정책 결정 및 집행은 명확하고 적절한 정책의제 설정과 달성 가능한 정책목표 수립에서 시작됩니다.

 

기존 연구들은 정책의제 설정과 정책목표에 대한 다양한 이론적 관점을 제시해 왔습니다. 그러나 특정 모형에 치우치거나 실제 정책 사례에 대한 심층적인 분석이 부족한 경우가 있습니다. 본 보고서는 기존 조사 내용을 바탕으로 정책의제와 정책목표의 개념, 특징, 중요성, 유형을 심층적으로 분석하고, 콥과 로스의 정책의제설정 모형을 중심으로 다양한 이론적 모형들을 비교합니다. 또한, 실제 정책 사례에 콥과 로스 모형을 적용하여 분석하고, 정책의제 설정 및 정책목표 설정 시 고려해야 할 주요 요소와 과정의 어려움 및 한계점을 교육학적 원리를 적용하여 상세하게 설명하고자 합니다. 이를 통해 정책 결정 과정에 대한 이해를 높이고, 보다 효과적인 정책 수립에 기여하고자 합니다.

 

본 글은 다음과 같이 구성됩니다. 2장에서는 정책의제와 정책목표의 개념과 유형을 정의하고 설명합니다. 3장에서는 콥과 로스의 정책의제설정 모형을 상세하게 분석합니다. 4장에서는 콥과 로스 모형 외의 다양한 정책의제설정 모형들을 소개하고 비교합니다. 5장에서는 실제 정책 사례를 분석하여 콥과 로스 모형을 적용하고 정책 목표를 제시합니다. 6장에서는 정책의제 설정 및 정책목표 설정 시 고려해야 할 요소와 어려움을 교육학적 원리를 적용하여 설명합니다. 7장에서는 정책의제와 정책목표 간의 관계를 시각적으로 제시합니다. 마지막으로 8장에서는 연구 결과를 요약하고 정책 결정 및 연구에 대한 시사점을 제시합니다.

 

2. 정책의제와 정책목표의 개념 및 유형

정책의제 (Policy Agenda)

정책의제의 구분

 

개념 정의

정책의제는 정부나 공공기관이 문제 해결을 위해 관심을 갖고 심각하게 고려하며, 공식적인 조치를 취할 필요가 있다고 인정하는 사안들의 집합으로 정의할 수 있습니다. 이는 단순히 사회적으로 문제가 되는 모든 이슈를 포함하는 것이 아니라, 정부 차원에서 논의되고 해결을 위한 구체적인 행동 계획이 수립될 가능성이 있는 사안들을 의미합니다. 콥과 엘더는 정책의제를 공중의 관심을 받을 만하고 기존 정부 당국의 합법적인 관할권 내에 관련되는 일이라고 공통적으로 인지된 논제로 구성된 체제의제와, 권위 있는 의사결정자의 적극적이고 심각한 고려를 위해 명시적으로 정렬된 항목들의 집합인 제도의제로 구분했습니다. 킹던은 정책의제를 정부 관료들이나 그들과 밀접한 관계를 맺고 있는 정부 외부 인사들이 일정 시간 동안 깊은 관심을 보이는 주제나 문제들의 목록이라고 정의했습니다. 이처럼 다양한 정의에도 불구하고, 정책의제는 정부의 주목을 받고 정책적 개입의 대상으로 간주되는 문제들의 목록이라는 공통점을 지닙니다.

 

정책학의 선구자인 라스웰은 정책을 사회 변동의 계기로서 미래 탐색을 위한 가치와 행동의 복합체, 목표와 가치, 그리고 실제를 포함하는 고안된 계획으로 정의했습니다. 드로는 정책을 주로 정부 기관에 의해 만들어지는 미래 지향적인 행동 지침으로 보았습니다. 이러한 정의들은 정책의제가 정부의 계획된 행동을 위한 전제 조건임을 시사합니다. 즉, 정책의제에 포함된 문제들은 정부가 구체적인 목표를 설정하고 그 목표를 달성하기 위한 행동 방침을 수립하는 출발점이 됩니다. 다양한 학자들의 정책 개념 정의는 정책의제가 단순한 문제의 나열이 아니라, 정부의 개입과 해결을 필요로 하는 사회적 요구를 반영하는 것임을 보여줍니다.

 

특징

정책의제는 여러 가지 특징을 지닙니다.

 

• 첫째, 공공성은 정책의제가 사적인 영역의 문제가 아닌, 다수의 사람들에게 영향을 미치거나 사회 전체의 이익과 관련된 문제여야 함을 의미합니다.
• 둘째, 정부의 관심은 정부나 공공기관이 해당 문제의 심각성을 인지하고 해결 의지를 보여야 한다는 점입니다.
• 셋째, 심각성은 문제가 사회에 미치는 부정적인 영향이 크거나, 시급하게 해결해야 할 필요성이 있어야 함을 나타냅니다.
• 넷째, 공식적 조치의 필요성은 정부가 법률 제정, 예산 투입, 행정 명령 등 공식적인 수단을 통해 해결해야 할 필요가 있다고 인정되어야 함을 의미합니다.

 

더 나아가, 정책의제는 문제들의 집합체, 원인, 상징, 해결책에 대한 이해를 포함하며, 일반 공중 및 공직자들의 주의를 끄는 공적 문제의 다양한 요소들을 포괄합니다. 정책의제 설정 과정은 사회 문제 인지 → 사회적 쟁점화 → 공중의제화 → 공식의제화의 단계를 거칩니다. 정책의제는 목적성을 가지고 사회 문제를 해결하거나 특정한 사회적 요구를 충족시키기 위해 의도적으로 설정됩니다. 또한, 정책의제는 단순히 나열된 문제들의 집합이 아니라, 정부가 우선순위를 정하고 전략적으로 접근하는 체계적 성격을 지닙니다. 정책의제는 사회 환경의 변화, 새로운 문제의 발생, 정부의 정책 목표 변화 등 다양한 요인에 따라 끊임없이 변화하고 발전하는 역동적 속성을 가집니다.

 

중요성

정책의제 설정은 정책 사이클에서 가장 첫 번째 단계이자 가장 중요한 단계로 여겨집니다. 정책 문제 정의가 잘못되면 그에 따른 대안 형성 및 정책 결정 역시 제대로 이루어질 수 없으며, 정책 결정 이후의 집행과 결과 평가에도 부정적인 영향을 미칩니다. 이러한 잘못된 문제 정의 오류를 메타 오류 또는 제3종 오류라고 부릅니다. 문제 해결의 성공은 "문제에 대한 올바른 인식"에 달려 있으며, 정책 문제의 정의는 정책 문제 해결의 첫걸음으로서 필요한 지침과 방향성을 제공합니다. 또한 정책의제 설정은 문제 해결 및 정치적 갈등의 첫 번째 단계이며, 정책 대안과 정책 수단의 범위에 영향을 미치고 정책 과정 전반에 걸쳐 중요한 영향을 미칩니다. 정책의제는 정부가 어떤 문제에 우선순위를 두고 자원을 할당할지를 결정하는 기준이 되므로, 정책 결정의 방향을 설정하는 데 핵심적인 역할을 합니다.

 

유형

정책의제는 수준에 따라 다양하게 분류될 수 있습니다. 콥과 엘더는 정책의제를 체제의제 (System Agenda)와 제도의제 (Institutional Agenda)로 구분했습니다. 체제의제는 정치 공동체의 구성원에 의해 공중의 관심을 받을 만하고 기존 정부 당국의 합법적인 관할권 내에 관련되는 일이라고 공통적으로 인지된 논제로 구성됩니다. 이는 일반적인 사회적 문제를 의미합니다. 반면, 제도의제는 권위 있는 의사결정자의 적극적이고 심각한 고려를 위해 명시적으로 정렬된 항목들의 집합입니다. 이는 체제 의제 중에서 정부가 관심을 보이고 아젠다로 삼는 의제입니다. 또한, 제도의제 중에서 해결하기로 최종적으로 결정한 의제를 의사결정의제 (Decision Agenda)라고 합니다. 때로는 체제의제보다 더 넓은 개념으로, 사회의 모든 잠재적인 문제와 아이디어를 포함하는 의제우주 (Agenda Universe)라는 개념도 사용됩니다.

 

정책목표 (Policy Goals)

정책목표의 분류

 

개념 정의

정책목표는 정책을 통해 달성하고자 하는 구체적인 결과나 상태를 의미합니다. 이는 정책의 방향을 제시하고, 정책의 성공 여부를 평가하는 기준이 됩니다. 정책목표는 종종 "공적 목표"라고 불리며, 바람직한 사회 상태를 이룩하려는 정책 수단에 대해 권위 있는 정부 기관이 공식적으로 결정한 기본 방침으로 정의될 수 있습니다. 정책목표는 프로젝트를 통해 기대되는 구체적인 결과 또는 목적을 명시하며, 프로젝트의 전체 기간에 걸쳐 달성해야 할 사항을 구체화하고 문제 정의 및 비전과 직접적으로 관련됩니다.

 

특징

효과적인 정책목표는 일반적으로 SMART 원칙을 따릅니다.

 

• Specific (구체성): 목표가 명확하게 정의되어 누구든지 이해할 수 있도록 하는 것입니다.
• Measurable (측정 가능성): 목표 달성 여부를 객관적으로 판단할 수 있는 지표를 포함하는 것입니다.
• Achievable (달성 가능성): 목표가 현실적으로 달성 가능한 범위 내에 있어야 함을 의미합니다.
• Relevant (관련성): 목표가 정책의 전반적인 목적 및 사회적 요구와 부합해야 한다는 것입니다.
• Time-bound (시간 제약): 목표 달성 기한이 명확하게 설정되어 있어야 함을 나타냅니다.

 

이러한 특징들은 정책목표를 명확하고 실현 가능하며, 평가 가능하도록 만들어 정책의 효과성을 높이는 데 기여합니다.

 

중요성

정책목표는 정책 과정 전반에 걸쳐 중요한 기능을 수행합니다. 명확한 정책목표는 정책의 방향을 제시하고, 정책 집행 과정을 안내하며, 정책 평가의 기준을 제공합니다. 정책목표는 프로젝트 및 이니셔티브의 방향을 안내하는 전략 계획에서 중요한 역할을 합니다. 명확하고 측정 가능한 정책목표를 설정함으로써 조직은 활동을 전반적인 사명 및 비전과 일치시킬 수 있습니다. 이는 자원이 효과적으로 할당되고, 우선순위가 올바르게 설정되며, 모든 팀 구성원이 더 넓은 목표 달성에 있어 자신의 역할을 이해하도록 보장합니다. 또한, 정책목표는 장기적인 효과를 명확하게 보여주고, 개선이 필요한 영역을 식별하며, 성공 여부를 측정하는 데 도움을 줍니다.

 

유형

정책목표는 다양한 기준으로 분류될 수 있습니다. 목표의 성격에 따라 산출 목표, 결과 목표, 영향 목표로 나눌 수 있습니다. 산출 목표는 정책 활동의 직접적인 결과물을 의미하며 (예: 특정 수의 시설 건설), 결과 목표는 이러한 산출을 통해 달성하고자 하는 단기적인 변화를 나타냅니다 (예: 시설 이용률 증가). 영향 목표는 정책의 장기적인 효과를 의미합니다 (예: 삶의 질 향상). 정책의 내용에 따라서는 실질 정책, 규제 정책, 분배 정책, 재분배 정책, 구성 정책 등으로 분류할 수 있습니다. 실질 정책은 사회 문제 해결에 직접적으로 관련된 정책이며, 규제 정책은 특정 행위를 제한하거나 장려하는 정책입니다. 분배 정책은 사회 구성원에게 재화나 서비스를 제공하는 정책이며, 재분배 정책은 특정 집단에서 다른 집단으로 자원을 이전하는 정책입니다. 구성 정책은 정부 기관의 조직 및 운영에 관한 정책입니다. 또한, 정책 목표는 Output (산출), Outcome (결과), Impact (영향)으로 구분되기도 합니다. Output은 활동의 즉각적인 결과이며, Outcome은 이러한 결과가 목표 집단에게 가져다주는 혜택을 측정하고, Impact는 회사 또는 사용자/고객에게 미치는 장기적인 영향을 보여줍니다.

 

표 1: 정책의제와 정책목표의 주요 개념 비교

구분	정책의제	정책목표
정의	정부가 관심을 가지고 해결하기 위해 고려하는 문제들의 목록	정책을 통해 달성하고자 하는 구체적인 결과나 상태
특징	공공성, 정부의 관심, 심각성, 공식적 조치의 필요성, 문제들의 집합체, 사회적 쟁점화, 공중의제화, 공식의제화, 목적성, 체계성, 역동성	구체성, 측정 가능성, 달성 가능성, 관련성, 시간 제약 (SMART)
중요성	정책 과정의 첫 단계, 문제 정의 오류 방지, 정책 대안 및 과정 전반에 영향, 정부 자원 할당 기준	정책 방향 제시, 집행 과정 안내, 평가 기준 제공, 자원 할당 효율성 증대, 성공 및 실패 측정
주요 유형	체제의제, 제도의제, 의사결정의제, 의제우주	산출 목표, 결과 목표, 영향 목표, 실질 정책, 규제 정책, 분배 정책, 재분배 정책, 구성 정책, Output, Outcome, Impact

 

3. 콥과 로스의 정책의제설정 모형

콥과 로스의 정책의제설정모형

 

모형의 개요

콥과 엘더의 정책의제 설정 모형은 다원주의 국가에서 정책 의제가 설정되는 일반적인 과정을 설명하며, 특정 권력자나 엘리트가 아닌 일반 국민들의 의견이 중요하게 작용하는 것을 강조합니다. 이 모형은 사회 문제가 촉발적 장치를 통해 사회적 이슈로 발전하고, 여론의 지지를 얻어 정부가 개입해야 할 문제로 인식되는 체제 의제를 거쳐, 최종적으로 정부가 공식적인 해결을 위해 검토하는 제도 의제로 설정되는 과정을 설명합니다. 콥과 로스는 정책 의제를 사회에서 논의되는 이슈들의 집합인 체계적 의제 (Systemic Agenda)와 정부 기관 내에서 논의되는 이슈들의 집합인 공식적 의제 (Institutional Agenda)로 구분했습니다. 체계적 의제는 사회 구성원들이 정부의 합법적인 관할 내에 있다고 인식하고 공공의 관심을 가질 만하다고 여기는 모든 이슈를 포함합니다. 반면, 공식적 의제는 권위 있는 의사 결정자들이 적극적이고 진지하게 고려하는 항목들의 목록입니다. 콥과 로스의 의제 설정 이론은 다양한 집단들이 자신들의 이익을 정책 결정자들의 관심사로 옮기려는 지속적인 과정, 즉 의제 구축 (Agenda Building)으로 볼 수 있습니다. 이 과정은 사회와 정책 결정자 간의 관계에 초점을 맞춥니다. 궁극적으로 정책 갈등은 의제 접근에 대한 갈등으로 시작됩니다.

 

체계적 의제

체계적 의제는 사회 공동체의 구성원들이 공통적으로 인식하기에 공공의 관심을 받을 가치가 있고, 기존 정부 당국의 합법적인 관할권 내에 속한다고 여겨지는 모든 이슈를 포함합니다. 이러한 이슈들은 광범위한 사회적 논의의 대상이 되며, 정부가 개입하여 해결하는 것이 정당하다고 인정되는 사회 문제입니다. 체계적 의제 형성에 영향을 미치는 주요 요인 중 하나는 사회적 이슈의 부각입니다. 예상치 못한 사건이나 사고와 같은 촉발적 장치 (Triggering Device)는 잠재되어 있던 문제를 사회적 이슈로 부각시키는 역할을 합니다. 예를 들어, 특정 사건이 발생하면 언론의 보도를 통해 공중의 관심(общественное внимание)이 집중되고, 이는 사회적 논의를 촉발하여 해당 문제가 체계적 의제로 진입하는 계기가 될 수 있습니다. 또한, 다양한 이익 집단들은 자신들의 요구를 공중의 관심에 부각시키고 정부의제로 채택시키기 위해 활동합니다. 정치적, 사회적 환경 역시 체계적 의제 형성에 중요한 영향을 미칩니다. 사회적 가치관의 변화나 정치적 사건은 공중의 관심의 방향을 바꾸고 새로운 이슈를 체계적 의제로 부상시킬 수 있습니다. 영향력 있는 출판물, 대규모 동원, 극적인 사건, 정부의 문제 해결 능력에 대한 인식, 이슈에 대한 열정의 주기, 공식적 및 비공식적 진입점, 문제 개념화 등도 체계적 의제 형성에 영향을 미칩니다.

 

공식적 의제

공식적 의제는 권위 있는 의사결정자들이 문제 해결을 위해 신중하고 적극적으로 검토하기로 명백히 밝힌 문제들의 집합입니다. 이는 체계적 의제에 포함된 이슈들 중에서 정부가 공식적으로 문제 해결을 위해 행동을 취하기로 결정한 단계입니다. 공식적 의제 형성에 영향을 미치는 주요 요인은 정부 내부 행위자들의 역할입니다. 대통령, 관료, 국회의원 등 정부 내 주요 인사들은 어떤 문제가 중요하고 정부의 검토를 받을 필요가 있는지 결정하는 데 중요한 역할을 합니다. 특히, 정부는 시장 실패와 관련된 사회 문제를 정부 의제로 선택하는 경향이 있으며, 이는 정책 의제 설정에서의 정부 역할을 보여줍니다. 정치 체제의 특성 및 운영 방식 또한 공식적 의제 형성에 영향을 미칩니다. 정치적 분위기, 이념, 선거와 같은 정치적 사건들은 정부가 어떤 이슈에 관심을 가질지를 결정하는 데 영향을 미칩니다. 문제의 성격 역시 중요합니다. 문제의 범위, 심각성, 해결 가능성 등은 정부가 해당 문제를 공식적 의제로 채택할지 여부에 영향을 미칩니다. 또한, 정책 결정자의 가치관 및 이념 또한 공식적 의제 형성에 중요한 역할을 합니다. 정부 내의 관료 집단이 주도하여 사회 문제가 공식 의제로 채택되는 내부 접근형 모형에서는 일반 공중의 참여를 배제하고 정책 담당자에 의해 바로 정책 의제가 결정되기도 합니다.

 

각 의제 형성에 영향을 미치는 요인

체계적 의제와 공식적 의제 형성에 영향을 미치는 요인들은 일부 공통점을 가지지만, 강조점과 작용 방식에서 차이를 보입니다. 촉발적 사건, 미디어의 역할, 이익 집단의 활동은 공중의 관심을 형성하고 사회적 이슈를 부각시켜 체계적 의제 형성에 중요한 영향을 미칩니다. 반면, 정부 내부 행위자의 역할, 정치 체제의 특성, 문제의 성격, 정책 결정자의 가치관은 정부가 체계적 의제 중에서 어떤 이슈를 선택하여 공식적 의제로 채택할지에 더 큰 영향을 미칩니다. 예를 들어, 영향력 있는 출판물이나 극적인 사건은 공중의 관심을 불러일으켜 체계적 의제에 영향을 미칠 수 있지만, 정책 기업가의 존재 여부나 정부 내부의 역학 관계는 공식적 의제 진입에 더 결정적인 역할을 할 수 있습니다. 또한, 의제 상호작용, 정책 기회의 창, 문제 정의 방식 등은 체계적 의제와 공식적 의제 모두에 영향을 미칠 수 있는 요인입니다. 때로는 경제와 같은 거대한 이슈나 위기가 다른 이슈들을 의제에서 밀어낼 수도 있습니다.

 

표 2: 콥과 로스의 정책의제설정 모형

구분	체계적 의제 (Systemic Agenda)	공식적 의제 (Institutional Agenda)
정의	공중의 관심을 받을 만하고 정부의 합법적 관할 내에 있다고 인식되는 모든 이슈	정부의 적극적이고 심각한 고려 대상인 문제들의 집합
특징	광범위한 사회적 논의 대상, 정부 개입의 정당성 인식 필요	정부의 공식적인 문제 해결 의지 표명, 구체적인 정책 대안 모색 단계
영향 요인	사회적 이슈 부각 (촉발적 장치), 미디어 역할, 이익 집단 활동, 정치적/사회적 환경, 영향력 있는 출판물, 대규모 동원, 극적인 사건, 문제 개념화	정부 내부 행위자 역할, 정치 체제 특성 및 운영 방식, 문제의 성격, 정책 결정자 가치관 및 이념, 정책 기업가, 의제 상호작용, 정책 기회의 창, 문제 정의

 

4. 다양한 정책의제설정 모형 비교

정책의제설정의 모형들

 

외부 주도형 모형 (Outside Initiative Model)

외부 주도형 모형은 정부 밖에 있는 집단에 의해 이슈가 제기되고, 이들이 공중의 관심을 유도하여 정부가 정책 의제로 채택하도록 강요하는 형태입니다. 이 모형은 사회 문제에서 시작하여 사회적 이슈, 공중 의제를 거쳐 정부 의제로 진행되는 특징을 가지며, 다원화되고 민주화된 선진국 정치 체제에서 주로 나타납니다. 콥과 로스 모형이 정책 의제 설정의 일반적인 과정을 설명하는 데 초점을 맞추는 반면, 외부 주도형 모형은 정책 담당자가 아닌 외부 사람들의 주도적인 역할을 강조합니다. 콥과 엘더 모형 역시 외부 주도형과 유사하게 일반 국민들의 의견을 중시하지만, 외부 주도형은 특정 외부 집단의 적극적인 문제 제기와 쟁점화 노력을 더욱 강조합니다.

 

동원형 모형 (Mobilization Model)

동원형 모형은 정책 결정자가 새로운 정책이나 사업 계획을 채택 및 발표하면 자동적으로 공식적인 정부 정책으로 확정되고, 이를 효율적으로 집행하는 데 필요한 공중의 관심과 지원을 확보하기 위해 공중의 동원을 요청하는 형태입니다. 이 모형은 사회 문제에서 정부 의제로 먼저 채택된 후 정부의 의도적인 노력을 통해 공중 의제로 확산되는 특징을 가지며, 정부의 힘이 강하고 민간 부문의 힘이 취약한 후진국에서 많이 나타납니다. 콥과 로스 모형과 달리 동원형 모형에서는 정부가 먼저 의제를 설정하고 대중의 지지를 얻으려고 시도합니다. 콥과 로스 모형은 사회적 이슈가 공중의 관심을 얻어 정부 의제로 발전하는 과정을 설명하는 반면, 동원형 모형은 정부 주도의 하향식 의제 설정을 강조합니다.

 

내부 접근형 모형 (Inside Access Model)

내부 접근형 모형은 정부 밖의 이해관계자와의 접촉 없이 정부 관료 내부에서만 정책 의제 설정이 결정되는 형태입니다. 이 모형은 정부 내부 또는 정부와 가까운 집단이 비밀리에 정책 결정자나 그 측근에 접근하여 은밀하게 정책 의제를 채택하게 하는 경우에 해당하며, 공중 의제화 과정(행정 홍보)이 생략되는 특징을 가집니다. 콥과 로스 모형이 공중의 관심과 정부의 공식적인 고려를 모두 포함하는 의제 설정을 설명하는 반면, 내부 접근형 모형은 공중의 인지 없이 정부 내부적으로 조용히 진행되는 의제 설정을 강조합니다. 동원형 모형과 유사하게 정부 의제가 먼저 설정되지만, 내부 접근형은 공중의 지지를 얻기 위한 노력을 기울이지 않습니다.

 

인지적 한계 모형 (Bounded Rationality Model)

인지적 한계 모형은 정책 결정자가 동시에 많은 문제에 주의를 기울일 수 있는 능력에 한계가 있기 때문에, 무수한 사회 문제 중에서 일부만이 정책 문제로 채택된다고 주장합니다. 사이몬의 의사 결정론에 기반한 이 모형은 인간이 연속적으로 정보를 처리하는 기계이지만, 정보 인지 능력에 한계가 있어 제한된 합리성 하에서 의사 결정을 한다고 봅니다. 콥과 로스 모형이 사회적, 정치적 요인에 의한 의제 설정을 강조하는 반면, 인지적 한계 모형은 정책 결정자 개인의 정보 처리 능력이라는 심리적 요인에 초점을 맞춥니다. 콥과 로스 모형은 왜 특정 문제가 정책 문제로 채택되고 다른 문제는 제외되는지에 대한 설명을 제공하는 데 더 중점을 두는 반면, 인지적 한계 모형은 왜 무수한 사회 문제 중에서 일부만이 정책 문제로 채택될 수밖에 없는지를 설명하는 데 초점을 맞춥니다.

 

체제 이론 (System Theory)

체제 이론은 정치 체제가 과중한 부담을 피하기 위해 소수의 사회 문제만을 정책 문제로 채택한다고 봅니다. 이 이론은 정치 체제를 하나의 시스템으로 간주하고, 시스템의 안정성과 균형을 유지하기 위해 입력되는 요구(사회 문제)를 선별적으로 처리한다고 설명합니다. 체제의 문지기(gate keeper) 역할을 하는 공식적 정치 제도 속의 중요한 행위자들(대통령, 고위 행정 관료, 국회의원 등)이 선호하는 문제가 정책 문제로 채택되는 경향이 있습니다. 콥과 로스 모형이 의제 설정을 다양한 사회 집단과 정부 간의 상호 작용 과정으로 보는 반면, 체제 이론은 정치 체제 자체의 유지 및 기능이라는 거시적인 관점에서 의제 설정을 설명합니다. 콥과 로스 모형은 의제 설정 과정에 영향을 미치는 다양한 요인을 분석하는 데 초점을 맞추는 반면, 체제 이론은 정치 체제의 내부 작동 방식과 그 한계에 더 주목합니다.

 

엘리트 이론 (Elite Theory)

엘리트 이론은 사회가 권력을 가진 소수의 엘리트 집단과 권력이 없는 일반 대중으로 나뉘며, 정책 문제는 일반 대중의 요구를 반영하는 것이 아니라 엘리트 집단의 이해나 가치관을 반영하여 채택된다고 주장합니다. 이 이론은 정책 주도 세력이 엘리트 집단에 편중되어 있으며, 정책 의제가 채택되는 과정에서 엘리트 집단의 이해나 가치관에 상치될 가능성이 있는 문제는 배제될 수 있다고 봅니다. 콥과 로스 모형이 다양한 사회 집단의 역할을 강조하는 반면, 엘리트 이론은 소수의 지배적인 엘리트 집단의 영향력을 강조합니다. 엘리트 이론은 정책 의제 설정 과정에서 일반 대중의 의견이나 요구가 제대로 반영되지 않을 수 있다는 점을 지적하며, 콥과 로스 모형과는 다른 시각에서 정책 과정을 분석합니다.

 

다원주의 이론 (Pluralism Theory)

다원주의 이론은 정책 의제 설정을 포함한 정책 과정에서 일반 대중과 다양한 이익 집단들이 상당한 영향력을 행사한다는 관점입니다. 이 이론은 사회를 다양한 이익 집단들의 경쟁의 장으로 보고, 각 집단들이 자신들의 이익을 추구하며 정책 결정 과정에 참여한다고 설명합니다. 선거와 조직의 효과성과 같은 제도적 장치를 통해 일반 대중과 이익 집단들이 의제 설정 과정에 다양한 형태로 참여할 수 있다고 봅니다. 콥과 로스 모형이 의제 설정을 공중의 관심과 정부의 공식적인 고려라는 두 가지 차원에서 설명하는 반면, 다원주의 이론은 다양한 이익 집단들의 경쟁과 상호 작용이 정책 의제 형성에 미치는 영향을 강조합니다. 콥과 로스 모형이 좀 더 포괄적인 의제 설정 과정을 설명하는 데 초점을 맞춘다면, 다원주의 이론은 이익 집단 간의 역학 관계를 중심으로 정책 과정을 분석합니다.

 

무의사결정 이론 (Non-decision-making Theory)

무의사결정 이론은 특정 이슈가 정책 의제로 채택되는 것을 의도적으로 막는 현상을 설명합니다. 이는 기존의 가치 배분에 대한 변화 요구를 사전에 억제하거나, 정부 정책 결정의 범위를 특정 집단에게 유리한 문제로 제한하려는 시도로 볼 수 있습니다. 무의사결정은 문제에 대한 비인식, 문제 자체 또는 관련 집단에 대한 불신, 지도자 매수, 문제 해결 지연, 명목상의 합의, 기존 편견 동원 등 다양한 수단을 통해 이루어질 수 있습니다. 콥과 로스 모형이 정책 의제 설정 과정을 중심으로 설명하는 반면, 무의사결정 이론은 특정 이슈가 왜 정책 의제로 진입하지 못하는지를 분석합니다. 이는 정책 과정에서 권력의 또 다른 측면을 보여주며, 콥과 로스 모형을 보완하는 중요한 이론적 관점을 제공합니다.

 

킹던의 다중 흐름 모형 (Kingdon's Multiple Streams Model)

킹던의 다중 흐름 모형은 정책 의제 설정 과정을 문제 흐름, 정책 흐름, 정치 흐름의 세 가지 독립적인 흐름이 결합될 때 정책 창(policy window)이 열리면서 정책 의제화 가능성이 높아진다고 설명합니다. 문제 흐름은 공중의 관심을 받는 문제들에 대한 인식과 정의를 포함하고, 정책 흐름은 문제 해결을 위한 다양한 정책 대안들을 제시하며, 정치 흐름은 정부 및 정치 환경의 변화를 나타냅니다. 정책 기업가(policy entrepreneur)는 이 세 가지 흐름이 적절한 시기에 결합되도록 촉매 역할을 수행합니다. 콥과 로스 모형이 의제 형성에 영향을 미치는 요인을 중심으로 설명하는 반면, 킹던 모형은 세 가지 독립적인 흐름의 우연적인 결합과 정책 기업가의 전략적 역할을 강조합니다.

 

표 3: 주요 정책의제설정 모형 비교

모형	주요 특징	주요 주창자	콥과 로스 모형과의 차이점
외부 주도형 모형	정부 외부 집단 주도, 공중의제화 후 정부의제화	콥과 엘더 (일부), 허쉬만	콥과 로스 모형은 일반적인 과정을 설명하는 반면, 외부 주도형은 특정 외부 집단의 주도적인 역할을 강조.
동원형 모형	정부 내부 주도, 정부의제화 후 공중의제화 시도		콥과 로스 모형과 달리 정부가 먼저 의제를 설정하고 대중의 지지를 얻으려 함. 콥과 로스 모형은 사회적 이슈에서 정부 의제로 발전하는 과정을 설명하는 반면, 동원형 모형은 정부 주도의 하향식 의제 설정을 강조.
내부 접근형 모형	정부 내부 또는 정부와 가까운 집단이 은밀하게 의제 설정		공중의제화 과정을 생략하고 비공식적으로 진행될 수 있음. 콥과 로스 모형은 공중의 관심과 정부의 공식적인 고려를 모두 포함하는 의제 설정을 설명하는 반면, 내부 접근형 모형은 공중의 인지 없이 정부 내부적으로 진행되는 의제 설정을 강조.
인지적 한계 모형	정책 결정자의 인지적 한계로 인해 소수의 문제만 의제화	사이몬	콥과 로스 모형은 사회적, 정치적 요인에 의한 의제 설정을 강조하는 반면, 인지적 한계 모형은 정책 결정자 개인의 정보 처리 능력이라는 심리적 요인에 초점을 맞춤.
체제 이론	정치 체제의 부담을 줄이기 위해 소수의 문제만 정책 문제로 채택	이스턴	콥과 로스 모형이 의제 설정을 다양한 사회 집단과 정부 간의 상호 작용 과정으로 보는 반면, 체제 이론은 정치 체제 자체의 유지 및 기능이라는 거시적인 관점에서 의제 설정을 설명.
엘리트 이론	소수 엘리트 집단의 이해관계와 가치관이 정책 의제 설정에 결정적인 영향	밀즈, 헌터	콥과 로스 모형이 다양한 사회 집단의 역할을 강조하는 반면, 엘리트 이론은 소수의 지배적인 엘리트 집단의 영향력을 강조.
다원주의 이론	다양한 이익 집단들이 경쟁하며 정책 의제 설정에 영향력을 행사		콥과 로스 모형이 의제 설정을 공중의 관심과 정부의 공식적인 고려라는 두 가지 차원에서 설명하는 반면, 다원주의 이론은 다양한 이익 집단들의 경쟁과 상호 작용이 정책 의제 형성에 미치는 영향을 강조.
무의사결정 이론	특정 이슈가 정책 의제로 채택되는 것을 의도적으로 막는 현상	바크라흐, 바라츠, 크렌슨	콥과 로스 모형이 정책 의제 설정 과정을 중심으로 설명하는 반면, 무의사결정 이론은 특정 이슈가 왜 정책 의제로 진입하지 못하는지를 분석.
킹던의 다중 흐름 모형	문제 흐름, 정책 흐름, 정치 흐름의 세 가지 흐름이 결합될 때 정책의제화 가능성이 높아짐 (정책 창, 정책 기업가)	킹던	콥과 로스 모형이 의제 형성에 영향을 미치는 요인을 중심으로 설명하는 반면, 킹던 모형은 세 가지 독립적인 흐름의 우연적인 결합과 정책 기업가의 전략적 역할을 강조.

 

5. 정책 사례 분석 및 콥과 로스 모형 적용

'민식이법' 사례 분석

2019년 아산의 한 스쿨존에서 발생한 교통사고로 9살 김민식 군이 사망한 사건은 '민식이법' 제정의 직접적인 촉발제가 되었습니다. 이 사건은 언론을 통해 전국적으로 보도되면서 공중의 관심을 집중시켰고, 스쿨존 내 교통 안전 문제에 대한 국민적 공분을 불러일으켰습니다. 이는 콥과 로스 모형에서 촉발적 장치가 사회 문제를 공중의 관심 대상으로 만들고 체계적 의제로 진입시키는 과정을 잘 보여줍니다. 민식이 군의 안타까운 사연과 함께 공개된 사고 영상은 공중의 관심의 심각성을 더욱 부각시켰고, 청와대 국민청원 게시판에는 관련 청원이 쇄도하는 등 사회적 이슈화가 빠르게 진행되었습니다. 이후 국회는 민식이법 관련 법안을 발의하고 논의했으며, 정부 역시 스쿨존 안전 강화에 대한 관심을 표명했습니다. 이러한 과정은 사회적 이슈가 정부의 공식적인 검토 대상이 되는 공식적 의제로 설정되는 단계를 나타냅니다. 민식이법의 주요 정책 목표는 어린이 교통안전 강화와 스쿨존 내 사고 발생 시 처벌 강화로 설정되었습니다. 이는 사회적 요구에 대한 정부의 공식적인 대응으로 볼 수 있습니다.

 

'4대강 사업' 사례 분석

2008년부터 추진된 '4대강 살리기 사업'은 홍수 예방, 용수 확보, 수질 개선, 친수 공간 조성 등을 목표로 내세웠습니다. 정부는 대규모 예산을 투입하여 4대강 유역에 보를 건설하고 하천을 정비하는 사업을 적극적으로 추진했습니다. 이 사업은 정부 주도로 발표되고 강력하게 추진되었다는 점에서 콥과 로스 모형보다는 동원형 모형에 더 가깝다고 볼 수 있습니다. 그러나 사업 추진 과정에서 환경 단체를 비롯한 시민 사회의 반발과 찬반 논란이 거세게 일어났다는 점을 고려하면, 체계적 의제 형성과정에서 다양한 의견이 충돌했음을 알 수 있습니다. 정부의 강력한 추진 의지에도 불구하고, 사업의 타당성 및 환경 영향에 대한 논란은 지속적으로 제기되었고, 이는 공식적 의제 형성에 있어 정부 내부의 의지와 외부의 반발이 상호작용한 사례로 볼 수 있습니다. 4대강 사업의 정책 목표는 표면적으로는 홍수 예방, 용수 확보, 수질 개선, 친수 공간 조성 등이었으나, 실제로는 경제 성장 및 건설 경기 부양 등 다른 목표가 숨겨져 있었다는 비판도 있습니다.

 

'국민건강보험 제도 도입' 사례 분석

1977년 도입된 국민건강보험 제도는 모든 국민이 의료 서비스에 접근할 수 있도록 보장하는 것을 목표로 합니다. 제도 도입 이전에는 경제적 능력에 따라 의료 서비스 접근성이 크게 차이가 나는 의료 불평등 문제가 심각하게 제기되었고, 이는 국민건강보험 제도 도입의 배경이 되었습니다. 이러한 사회적 요구는 국민건강보험 제도 도입을 위한 체계적 의제를 형성하는 데 중요한 역할을 했습니다. 정부는 의료 불평등 문제 해결이라는 공중의 관심에 부응하여 국민건강보험 제도 도입을 정책적으로 추진했고, 관련 법안 제정 과정을 거쳐 공식적 의제로 확정했습니다. 국민건강보험 제도의 주요 정책 목표는 의료 접근성 향상, 국민 의료비 부담 감소, 건강 형평성 제고입니다. 제도 도입 이후 국민들은 경제적 부담 없이 필요한 의료 서비스를 이용할 수 있게 되었고, 이는 정책 목표 달성에 기여한 것으로 평가받고 있습니다. 과거 의료 취약 계층의 어려움, 제도 도입을 위한 사회적 논의 과정, 제도 도입 후 의료 이용률 및 의료비 변화 통계 자료 등은 이 사례를 이해하는 데 도움이 되는 구체적인 예시입니다.

 

추가 정책 사례 1: '주 52시간 근무제 도입' 사례 분석

장시간 노동은 한국 사회의 오랜 문제였으며, 노동자들의 건강 악화, 삶의 질 저하, 저출산 등의 사회적 문제와 연관되어 공중의 관심 대상이 되었습니다. 노동계와 시민 단체는 지속적으로 노동 시간 단축을 요구했고, 이는 '주 52시간 근무제 도입'이라는 체계적 의제로 발전하는 중요한 동력이 되었습니다. 정부는 노동자들의 삶의 질 향상과 일자리 창출이라는 정책 목표를 설정하고, 2018년부터 단계적으로 주 52시간 근무제를 도입했습니다. 이는 국회 입법 과정을 거쳐 공식적 의제로 확정되었습니다. 노동계의 오랜 요구, 정부의 정책 발표 내용, 기업들의 다양한 반응 등은 이 정책 사례를 이해하는 데 도움이 되는 구체적인 예시입니다. 정책 목표는 노동자의 삶의 질 향상, 노동 시간 단축, 일자리 창출 등으로 명확하게 제시되었습니다.

 

추가 정책 사례 2: '최저임금 인상 정책' 사례 분석

소득 불평등 심화는 한국 사회의 중요한 문제로 인식되어 왔으며, 저임금 노동자들의 생활 안정과 소득 격차 완화에 대한 사회적 요구가 높았습니다. 이러한 배경 속에서 최저임금 인상 정책은 중요한 체계적 의제로 부상했습니다. 노동계와 시민 단체는 최저임금 인상을 지속적으로 요구했고, 이는 공중의 관심을 얻으며 정책 논의의 중심에 서게 되었습니다. 정부는 저임금 노동자의 생활 안정, 소득 격차 완화, 내수 활성화 등의 정책 목표를 설정하고, 최저임금위원회의 논의와 정부 결정을 거쳐 최저임금 인상 정책을 추진했습니다. 이는 정부의 공식적인 발표를 통해 공식적 의제로 확정되었습니다. 최저임금위원회 회의 내용, 경제 주체들의 찬반 논쟁, 최저임금 인상이 경제에 미치는 영향에 대한 다양한 분석 등은 이 정책 사례를 이해하는 데 도움이 되는 구체적인 예시입니다.

 

6. 정책의제 설정 및 정책목표 설정 시 고려사항

주요 고려 요소

정책의제 설정 및 정책목표 설정 시에는 다양한 요소를 고려해야 합니다. 사회적 요구는 정책이 해결해야 할 문제의 근본적인 원인이 되므로, 사회 구성원들의 의견을 경청하고 공론화 과정을 통해 공중의 관심을 파악하는 것이 중요합니다. 예를 들어, 스쿨존 안전 문제에 대한 공중의 관심이 높아졌기 때문에 '민식이법'이 정책 의제로 채택될 수 있었습니다. 이는 추상적인 개념을 구체적인 상황과 연결하여 설명하는 교육학적 원리에 부합합니다. 정치적 환경 역시 중요한 고려 요소입니다. 정부의 정책 의지, 여론의 지지, 관련 이해관계자들의 영향력 등은 정책 의제 채택 및 목표 설정에 큰 영향을 미칩니다. 예를 들어, 정부의 강력한 추진 의지는 '4대강 사업'을 공식 의제로 만드는 데 결정적인 역할을 했습니다. 정책 결정 시에는 다양한 정치적 관점을 고려해야 합니다. 경제적 제약 또한 무시할 수 없습니다. 정책 시행에 필요한 예산 확보 가능성, 정책의 경제적 효과 및 비용 등을 신중하게 검토해야 합니다. 예를 들어, 아무리 시급한 사회 문제라도 예산 확보가 어렵다면 정책 의제로 채택되거나 목표 달성이 어려울 수 있습니다. 이는 현실적인 제약 조건을 설명하는 교육학적 원리에 해당합니다. 마지막으로, 기술적 가능성은 문제 해결을 위한 실질적인 수단을 제공합니다. 문제 해결에 필요한 기술이 존재하고 실현 가능하다면 정책 의제 채택 및 목표 설정이 용이해집니다. 예를 들어, 미세먼지 문제 해결을 위한 새로운 기술 개발은 관련 정책 수립에 중요한 영향을 미칠 수 있습니다. 이는 구체적인 기술 예시를 통해 설명하는 교육학적 원리에 부합합니다. 이러한 요소들은 상호 연관되어 정책 의제 설정 및 목표 설정 과정에 복합적인 영향을 미칩니다.

 

과정의 어려움 및 한계점

정책의제 설정 및 정책목표 설정 과정은 여러 가지 어려움과 한계점을 내포합니다. 정보 부족 및 불확실성으로 인해 정책 문제의 정확한 진단 및 미래 예측이 어려울 수 있습니다. 예를 들어, 새로운 질병의 발생과 같은 상황에서는 정보가 부족하여 정책 목표를 설정하고 효과적인 대응 방안을 마련하는 데 어려움이 따릅니다. 이는 복잡한 내용을 단순화하거나 비유를 사용하여 설명하는 교육학적 원리에 따라, '마치 어둠 속에서 길을 찾는 것과 같다'고 비유할 수 있습니다. 또한, 정책 과정에는 다양한 이해관계의 충돌이 발생할 수 있습니다. 정책 의제 설정 및 목표 설정 과정에서 서로 다른 입장을 가진 집단들 간의 갈등이 발생할 수 있으며, 이는 정책 결정의 어려움을 가중시킵니다. 예를 들어, 최저임금 인상 정책은 노동계와 경영계의 첨예한 갈등을 야기했습니다. 이는 실제 사례 제시를 통해 설명하는 교육학적 원리에 해당합니다. 시간적 제약 및 자원 부족 또한 정책 과정의 중요한 한계점입니다. 제한된 시간과 자원으로 인해 모든 사회 문제를 정책 의제로 다루고 충분한 자원을 투입하여 목표를 달성하는 것은 현실적으로 어렵습니다. 이는 정책 과정을 단계별로 설명하고 각 단계의 제약 요인을 명확히 제시하는 교육학적 원리에 부합합니다. 마지막으로, 정책 결정자의 주관적 판단 개입은 객관적인 기준 마련의 어려움을 야기하고 정책 왜곡 가능성을 높일 수 있습니다. 정책 결정자의 개인적인 가치관이나 정치적 성향이 정책 의제 선정 및 목표 설정에 영향을 미칠 수 있으며, 이는 정책의 공정성과 효과성을 저해할 수 있습니다. 이러한 어려움을 극복하기 위해서는 명확한 목표 제시의 중요성을 강조하고, 객관적인 데이터와 분석을 바탕으로 정책 결정을 내리는 노력이 필요합니다.

7. 정책의제와 정책목표 간의 관계

정책의제와 정책목표는 정책 과정에서 밀접하게 연관되어 있습니다. 어떤 문제가 정책 의제로 채택되느냐에 따라 정책 목표의 방향과 내용이 결정됩니다. 예를 들어, 스쿨존 안전 문제가 정책 의제로 채택됨으로써 어린이 교통안전 강화 및 처벌 강화라는 정책 목표가 설정되었습니다. 반대로, 특정한 정책 목표를 달성하기 위해 새로운 문제가 정책 의제로 부각될 수도 있습니다. 예를 들어, 저출산 문제 해결이라는 정책 목표를 달성하기 위해 육아 지원 확대라는 새로운 정책 의제가 논의될 수 있습니다.

 

정책 의제 설정과 정책 목표 설정은 순차적인 과정이 아니라 상호 영향을 주고받는 역동적인 과정입니다. 정책 의제가 설정되면 그에 따라 구체적인 정책 목표가 수립되지만, 설정된 정책 목표가 다시 새로운 정책 의제를 촉발할 수도 있습니다. 예를 들어, 초기에는 단순한 경제 성장 촉진이 정책 목표였다면, 경제 성장 과정에서 발생하는 소득 불평등 문제가 새로운 정책 의제로 부각되고, 소득 격차 완화라는 새로운 정책 목표가 설정될 수 있습니다.

 

8. 결론

본 글은 기존 조사 내용을 바탕으로 정책의제와 정책목표의 개념, 특징, 중요성, 유형을 심층적으로 분석하고, 콥과 로스의 정책의제설정 모형을 중심으로 다양한 이론적 모형들을 비교했습니다. 또한, 실제 정책 사례에 콥과 로스 모형을 적용하여 분석하고, 정책의제 설정 및 정책목표 설정 시 고려해야 할 주요 요소와 과정의 어려움 및 한계점을 교육학적 원리를 적용하여 상세하게 설명했습니다.

 

정책의제 설정은 정부가 사회 문제를 해결하기 위한 첫 번째이자 가장 중요한 단계이며, 정책목표는 정책의 방향을 제시하고 성공 여부를 평가하는 기준이 됨을 확인했습니다. 콥과 로스의 모형은 공중의 관심과 정부의 공식적인 고려라는 두 가지 차원에서 정책 의제 설정을 설명하는 데 유용한 틀을 제공하지만, 다양한 정책 현상을 설명하기 위해서는 다른 이론적 모형들과 함께 고려될 필요가 있습니다. 실제 정책 사례 분석을 통해 콥과 로스 모형의 적용 가능성과 한계를 확인했으며, 정책의제 설정 및 목표 설정 과정은 다양한 사회적, 정치적, 경제적, 기술적 요인의 영향을 받는 복잡하고 역동적인 과정임을 알 수 있었습니다.

 

본 연구는 정책 결정 과정에서 정책의제 설정의 중요성을 다시 한번 강조하며, 효과적인 정책 의제 설정을 위해서는 사회적 요구에 대한 민감한 인식, 다양한 이해관계자들의 의견 수렴, 객관적인 정보와 분석에 기반한 의사 결정이 필요함을 시사합니다. 향후 정책 연구에서는 다양한 정책의제설정 모형들을 통합적으로 분석하고, 실제 정책 과정에 대한 심층적인 사례 연구를 통해 정책 결정 과정에 대한 이해를 더욱 심화시킬 필요가 있습니다. 또한, 정책 목표 설정의 효과성을 높이기 위한 구체적인 방법론 및 평가 기준 개발에 대한 연구도 지속적으로 이루어져야 할 것입니다.

 

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