행정학/정책학

[행정학] 정책 의제 설정 과정과 모형

InfHo 2025. 1. 20. 14:20

이 글은 정책의제 설정을 사회 문제가 인식되고 이슈화되어 공중의 관심을 거쳐 최종적으로 정부의 공식적인 검토 대상이 되는 과정으로 설명합니다.

콥과 엘더의 모형에 따르면, 의제 설정 과정은 시민사회가 주도하는 외부주도형, 정부가 주도하는 동원모형, 그리고 정부 내부에서 시작되는 내부접근형 등으로 구분될 수 있습니다.

특정 문제가 정책 의제로 채택되는 데에는 주도 집단의 역량과 참여자들의 역할, 정치 체제 및 이념적 분위기, 그리고 사회적 관심을 촉발하는 특정 사건 등 정치적 요인이 크게 작용합니다.

또한 문제 자체의 심각성, 시급성, 복잡성과 더불어 문제를 해결하려는 정부의 인식 및 정책적 판단 능력 역시 의제 설정에 중요한 영향을 미칩니다.

이처럼 정책의제 설정은 다양한 과정과 모형, 영향 요인들이 복잡하게 상호작용하는 결과이며, 이를 이해하는 것은 시민들의 효과적인 정책 과정 참여를 위해 중요합니다.

정책 의제 설정 과정

정책 의제 설정 과정은 사회 문제가 정부의 공식적인 관심사가 되는 단계적 과정입니다. 주요 단계는 다음과 같습니다:

사회문제 인식
- 불특정 다수에게 불만족스러운 상태가 지속되는 것
- 예: 청년 실업률 증가, 노인 빈곤
사회적 이슈화
- 여러 집단 사이에서 논란의 대상이 됨
- 문제의 원인과 해결책에 대해 다양한 의견 제시
공중의제화
- 일반 대중의 관심을 받고 정부의 해결이 필요하다고 인정받는 단계
- '체제의제'라고도 함
정부의제화
- 정부가 공식적으로 문제 해결을 고려하기로 결정한 단계
- '제도의제' 또는 '공식의제'라고도 함

의제 설정 모형 (콥과 엘더)

외부주도형: 시민사회나 이익집단 주도
동원모형: 정부 주도, 대중의 지지 획득
내부접근형: 정부 내부에서 의제 형성

의제 설정에 영향을 미치는 요인

이슈의 특성: 문제의 심각성, 시급성, 영향력
참여자의 역할: 정치인, 관료, 언론, 시민단체 등
사회적 분위기: 여론, 시대적 가치관
정치적 환경: 선거, 정권 교체 등

정책 의제 설정 과정을 이해하면, 우리 사회의 문제가 어떻게 정부의 관심사가 되고 정책으로 발전하는지 파악할 수 있습니다. 이는 시민으로서 정책 과정에 참여하고 영향을 미치는 데 도움이 될 수 있습니다.

콥과 엘더의 의제 설정 모형

의제 설정의 4단계

제기(initiation)
- 사회 문제가 처음으로 인식되는 단계
- 개인이나 집단이 문제를 제기함
구체화(specification)
- 제기된 문제가 구체적으로 정의되고 논의되는 단계
- 공공 논제화 단계라고도 함
확장(expansion)
- 문제에 대한 관심이 확대되어 더 많은 사람들이 인식하게 되는 단계
- 공중의제화 단계
진입(entrance)
- 문제가 정부의 공식적인 검토 대상이 되는 단계
- 공식의제화 단계

의제 설정의 3가지 모형

외부주도형 모형(outside initiative model)
- 시민사회나 이익집단이 주도하여 의제를 설정
- 아래에서 위로(bottom-up) 진행되는 방식
- 예: 시민단체가 환경 문제를 제기하여 정부 정책으로 발전
동원모형(mobilization model)
- 정부가 주도적으로 의제를 설정하고 대중의 지지를 얻으려는 방식
- 위에서 아래로(top-down) 진행되는 방식
- 예: 정부가 새로운 경제 정책을 발표하고 국민의 지지를 얻으려 노력
내부접근형 모형(inside access model)
- 정부 내부에서 의제가 형성되어 정책으로 발전
- 일반 대중의 참여가 제한적인 방식
- 예: 국방 정책이나 외교 정책 등 전문성이 요구되는 분야

의제의 유형

의제우주(agenda universe): 모든 가능한 정책 아이디어
체제의제(system agenda): 공중의 관심을 받는 사회 문제
제도의제(institutional agenda): 정부가 공식적으로 고려하는 문제
의사결정의제(decision agenda): 실제로 정책 결정이 이루어지는 단계의 의제

정책기업가(Policy Entrepreneur)의 역할

체제의제가 제도의제로 빠르게 전환되도록 돕는 중요한 역할
문제를 인식하고, 해결책을 제시하며, 정치적 지지를 얻는 데 핵심적인 역할 수행

이 모형은 정책 의제 설정 과정을 체계적으로 이해하는 데 도움을 줍니다. 실제 정책 과정에서는 이 세 가지 모형이 혼합되어 나타나는 경우가 많으며, 사회의 민주화 정도와 정치 문화에 따라 주된 모형이 달라질 수 있습니다.

정책의제 설정 과정의 중요 요인

1. 주도집단과 참여자

외부주도집단의 특성

집단의 크기와 응집력: 큰 규모와 강한 결속력이 영향력 증대
자원과 정치적 영향력: 풍부한 자원과 강한 정치력이 유리

공식 참여자의 역할

고위 공직자의 가치관: 개인적 신념과 가치관 중요
상부기관의 영향력: 상위 기관의 지시나 방침 영향
하위조직원의 참여도: 실무자들의 적극적 참여 영향

2. 정치적 요소

정치체제의 구조와 문화

집권적 vs. 분권적 체제: 체제에 따른 의제 설정 과정 차이
정치 문화: 국가별 고유 정치 문화의 영향

정치 이념과 분위기

이념적 성향: 자유주의적 성향이 강할수록 개방적
정치적 분위기: 현재 정치 상황과 여론의 중요성

정치적 사건

촉발 사건(triggering device): 사회적 관심을 불러일으키는 중요 사건

3. 문제의 특성과 사건

문제의 중요성과 시의성

사회적 유의성: 문제의 중요성과 시급성
시간적 적실성: 현재 상황에 대한 적합성

문제의 복잡성

단순 vs. 복잡: 복잡한 문제일수록 의제화 어려움
이해관계의 복잡성: 이익과 비용 분배의 복잡성

4. 정부의 역할과 인식

정부의 적시성과 적합성

정책 환경 판단: 적절한 시기와 상황 판단 능력
정책의 효과성 예측: 정책 실행 효과 예측 능력

정부와 시민 간의 인식 일치

시민 요구와 정부 인식의 조화: 일치할 때 의제 설정의 타당성 증가

결론: 이러한 요인들은 복잡하게 상호작용하며, 종합적인 고려가 필요합니다. 다양한 요인들의 상호작용을 통해 특정 사회문제가 정부의 공식적인 검토 대상이 됩니다.

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