[행정법] 행정상의 법률관계, 공법관계와 사법관계

행정상 법률관계는 행정 주체(국가 등)와 행정 객체(국민 등) 간의 권리·의무를 규정하며, 국가 권력이 작용하는 공법관계와 국가가 사적 주체처럼 활동하는 사법관계의 구별은 적용 법규와 쟁송 절차를 결정하는 핵심 기준입니다.

 

공법관계는 권력적 작용 중심의 '권력관계'(예: 조세 부과)와 비권력적 공공 관리 중심의 '관리관계'(예: 공물 관리)로 나뉘며, 사법관계는 국고 작용과 사법 형식의 공행정 수행 관계를 포함합니다.

 

이러한 법률관계의 당사자는 행정 주체(국가, 공공단체, 공무수탁사인 등)와 행정 객체(국민 등)이며, 법적으로 인정된 힘인 '공권'은 국가적 공권과 확대되는 추세의 개인적 공권을 포함합니다.

 

모든 행정 작용은 엄격한 법률 적합성 원칙(법치행정)을 따라야 하며, 위법한 행정 작용으로 인한 권익 침해 시 행정심판과 다양한 종류의 행정소송을 통해 구제받을 수 있습니다.

 

최근 한국 행정법학계에서는 행정기본법의 영향, 공·사법 경계의 모호화, 개인적 공권의 확대, 최신 판례의 해석 등 법률관계의 동적인 변화를 반영하는 쟁점들이 활발히 논의되고 있습니다.

 

행정상 법률관계의 분류

 

제1장 서론

행정상 법률관계는 행정에 관한 법률관계를 포괄하는 개념으로서, 현대 국가의 행정 작용을 이해하고 그 작동 원리를 규명하는 데 핵심적인 위치를 점하고 있습니다. 이는 행정법이라는 법 영역의 중요한 한 축을 이루며, 행정 주체와 행정 객체 사이의 권리와 의무를 명확히 규정하고, 행정 작용의 적법성과 그 한계를 설정함으로써 궁극적으로 국민의 권익을 보호하는 데 필수적인 역할을 수행합니다. 특히, 공법과 사법의 구별은 행정상 법률관계의 본질적인 성격을 규정하는 중요한 기준이 되며, 어떠한 법률이 해당 관계에 적용되는지, 그리고 분쟁 발생 시 어떠한 쟁송 절차를 통해 해결해야 하는지를 결정하는 데 결정적인 지침을 제시합니다. 더불어, 다양한 행정 주체와 객체 간의 상호작용을 규율하고, 공권의 행사 및 의무 이행의 기준을 마련함으로써, 효율적이고 투명한 행정 시스템을 구축하는 데 중요한 토대를 제공합니다.

 

본 글은 대한민국 행정법 체계 하에서 행정상 법률관계의 기본 개념을 시작으로, 공법관계와 사법관계의 구별 기준 (관련 판례 포함), 행정상 법률관계의 종류, 행정법관계의 당사자, 그리고 공권의 개념 등을 종합적으로 분석하고 설명하는 것을 주요 목표로 합니다. 논의는 대한민국 행정법 체계를 중심으로 심층적으로 진행될 것이며, 필요한 경우 관련 법규 및 학설을 언급하여 독자의 심층적인 이해를 돕고자 합니다.

 

제2장 행정상 법률관계의 기본 개념과 특징

행정상 법률관계는 넓은 의미에서 행정에 관한 모든 법률관계를 포괄하는 개념으로 이해될 수 있습니다. 이는 행정법상의 권리나 의무를 그 내용으로 하며, 행정 주체가 행정 기관을 매개로 하여 행정 객체를 상대로 형성하는 관계를 의미합니다. 학문적으로는 행정조직법 관계를 포함하는 넓은 의미와, 행정 작용법적 관계만을 의미하는 좁은 의미로 구분되기도 합니다. 이 중 행정 작용법적 관계는 국가와 국민 간의 행정 작용에 초점을 맞추며, 본 보고서에서는 주로 이 좁은 의미의 행정상 법률관계에 대해 심층적으로 논의할 것입니다. 행정법 관계는 궁극적으로 행정법이라는 법 체계에 의해 규율되는 관계입니다.

 

행정상 법률관계는 그 법적 성격에 따라 크게 공법관계와 사법관계로 나눌 수 있으며, 공법관계는 다시 권력관계와 관리관계로 세분화됩니다. 한편, 사법관계는 국고관계와 행정사법관계로 더 자세히 분류될 수 있습니다. 이러한 분류는 행정 주체와 객체 간의 다양한 상호작용 양상을 반영하며, 각 관계의 특성에 따라 적용되는 법률 원칙과 쟁송 절차가 달라지기 때문에 매우 중요합니다. 공법관계에 관한 분쟁은 원칙적으로 행정소송을 통해 해결되며, 사법관계에 관한 분쟁은 민사소송을 통해 해결됩니다. 이러한 구별은 행정 작용의 내용과 성질, 그리고 관련된 사실관계를 정확히 파악하는 것을 전제로 하며, 행정법 학습의 중요한 부분을 차지합니다.

 

행정상 법률관계, 특히 공법관계는 법치주의 원칙에 따라 법률 적합성이 엄격하게 요구됩니다. 이는 행정 작용이 자의적으로 이루어지는 것을 방지하고, 법률에 근거하여 예측 가능하고 공정하게 행사되어야 함을 의미합니다. 또한, 공법관계에서는 권리와 의무가 상호 연관된 성격을 가지며, 사법관계와는 달리 그 이전이나 포기가 제한되는 특수성을 보입니다. 이는 공익 실현이라는 공법의 근본적인 목표와 관련이 깊습니다. 더불어 행정행위와 같은 공법상 행위는 공정력, 존속력, 강제력 등 사법상의 법률행위와는 다른 특별한 효력을 인정받아 행정 작용의 실효성을 확보합니다. 만약 행정 작용으로 인해 권익이 침해된 경우, 행정심판 및 행정소송과 같은 특별한 권리 구제 절차가 마련되어 있다는 점 또한 행정상 법률관계의 중요한 특징 중 하나입니다. 이는 행정 주체가 우월한 지위에서 공익 달성을 위해 활동하는 과정에서 발생할 수 있는 개인의 피해를 효과적으로 구제하기 위한 제도적 장치입니다.

 

제3장 공법관계와 사법관계의 구별

공법과 사법의 비교

 

공법은 국가 기관과 사인 간, 또는 국가 기관 상호 간의 관계를 규율하는 법 영역이며, 사법은 사인 상호 간의 사적인 생활관계를 규율하는 법 영역입니다. 이러한 구별은 행정상 법률관계의 성격을 명확히 하고, 어떠한 법률과 법원칙이 적용되는지, 그리고 분쟁 발생 시 어떠한 쟁송 수단을 통해 해결해야 하는지를 결정하는 데 필수적입니다. 특히 행정소송은 원칙적으로 공법관계에 대한 분쟁을 해결하는 주요 수단으로 활용됩니다.

 

공법과 사법을 구별하는 기준에 대해서는 다양한 학설이 존재합니다. 법률관계설은 법률관계의 당사자 간의 관계가 수평적인지 수직적인지를 기준으로 판단하여, 수평적인 관계는 사법, 수직적인 관계는 공법으로 봅니다. 이익설은 법률에 의해 보호되는 이익이 공익인지 사익인지에 따라 공법과 사법을 구별합니다. 주체설은 법률관계의 한쪽 당사자가 국가나 공공단체 등 공법상의 주체인지 여부를 기준으로 공법 여부를 판단합니다. 신주체설은 공법은 오로지 공권력의 주체만이 권리와 의무의 귀속 주체가 될 수 있는 법이라고 주장합니다. 성질설은 법률관계의 성격이 우월적 지위에 의한 관계인지 대등한 지위에 의한 관계인지에 따라 공법과 사법을 나눕니다. 반면, 공법과 사법의 구별 자체를 부정하는 구별 부정설도 존재합니다. 오늘날에는 이러한 여러 기준들을 종합적으로 고려하여 구체적인 행정 작용의 목표와 목적에 따라 공법과 사법을 구별하는 종합설이 다수설이자 판례의 입장입니다.

 

대한민국 대법원은 공법관계와 사법관계의 구별에 관한 다양한 판례를 통해 구체적인 기준을 제시해 왔습니다. 국유재산의 무단 점유자에 대한 변상금 부과 처분은 국가가 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정 처분으로 보아 공법관계로 판단하였습니다. 이러한 판결은 국가가 단순한 사경제 주체로서가 아니라 공권력의 주체로서 우월한 지위에서 재산을 관리하고 법률을 집행하는 행위로 해석한 것입니다. 행정재산의 사용·수익 허가 및 그 취소 역시 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정 처분으로 보아 공법관계로 판단합니다. 이는 행정재산이 공적인 목적을 위해 사용되는 재산이며, 그 사용·수익에 대한 허가는 사경제적인 행위가 아닌 공적인 관리 행위로 보기 때문입니다. 수도료 부과 징수 및 납부 관계 또한 공법상의 권리 의무 관계로 보아 공법관계로 판단합니다. 이는 수도 사업이 국가 또는 지방자치단체의 공공 서비스 제공의 일환으로 이루어지며, 수도 요금은 공법상의 의무로 간주되기 때문입니다. 국가나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 대한 징계 처분은 그 근무 관계를 사법상 고용 계약 관계로 보기 어려워 공법관계로 봅니다. 청원경찰의 직무는 공공의 안전과 질서 유지에 관련된 공적인 성격을 가지므로, 이에 대한 징계 역시 공법적 규율을 받는다고 판단한 것입니다. 서울특별시립 무용단원의 공연 활동 역시 공적인 임무 수행 및 공무원 연금법 적용 등을 이유로 공법관계에 해당한다고 판시하였습니다. 방송 수신료 징수 권한 관련 소송 또한 공권력 행사에 해당하여 공법관계로 봅니다. 사립학교법인 설립 인가 역시 교육에 대한 국가의 규제 권한 행사에 해당하여 공법관계로 판단합니다. 이러한 판례들은 행정 주체가 우월한 지위에서 공적인 기능이나 책무를 수행하는 경우, 그 법률관계는 공법관계로 분류될 가능성이 높음을 보여줍니다.

 

반면, 국유 잡종 재산(현 일반재산)의 대부 행위는 국가가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약으로 봅니다. 이는 국가가 공적인 권한을 행사하는 것이 아니라 일반적인 계약 관계와 유사하게 재산을 대여하는 행위로 보기 때문입니다. 기부 채납받은 공유 재산을 무상으로 기부자에게 사용을 허용하는 행위 역시 지방자치단체가 사경제 주체로서 대등한 입장에서 하는 사법상 행위로 봅니다. 사립학교 교원에 대한 해임 처분을 다투는 소송은 사립학교 교원과 학교법인의 관계를 공법상의 권력 관계로 보기 어려워 사법관계로 판단합니다. 개발 부담금 부과 처분이 취소된 후의 과오납금 반환 청구 소송은 단순한 민사 관계에 불과하다고 보아 사법관계로 봅니다. 국가를 당사자로 하는 공공 계약 또한 원칙적으로 국가가 사경제 주체로서 대등한 위치에서 체결하는 사법상의 계약으로 간주됩니다. 이러한 판례들은 국가 또는 공공단체가 공권력 행사의 주체로서가 아니라 일반 사경제 주체와 동등한 입장에서 행하는 법률행위는 사법관계로 분류될 수 있음을 시사합니다.

 

제4장 행정상 법률관계의 종류

행정상 법률관계는 법적 성격에 따라 공법관계와 사법관계로 나뉘며, 각 관계는 다시 세부적인 유형으로 구분될 수 있습니다.

 

공법관계 (公法關係):

공법의 규율을 받는 법률관계로서, 공익 실현을 주된 목적으로 하며 행정 주체가 우월한 지위에서 행정 객체와 맺는 관계가 일반적입니다.

 

• 권력관계 (權力關係): 국가 등 행정 주체가 공권력의 주체로서 우월한 지위에서 행하는 행정상 법률관계를 의미합니다. 이는 행정 주체가 공권력을 행사하여 국민에 대하여 일방적으로 명령·강제하거나 법률관계를 형성·변경·소멸시키는 행정 작용으로 이루어집니다.법적 특징: 공법 규정 및 원리가 적용되며, 행정 소송 중 주로 항고 소송의 대상이 됩니다. 행정 행위는 공정력, 존속력, 강제력 등의 효력을 가집니다.
  
  
• 예시: 조세 부과, 군대 징집, 경찰 행정, 각종 허가 및 면허 발급 (행정청의 재량 있는 경우), 건축 법규 위반에 대한 시정 명령, 공무원에 대한 징계 처분, 국유재산 무단 점유자에 대한 변상금 부과 처분, 행정재산 사용·수익 허가 및 취소, 수도료 부과 징수, 사립학교법인 설립 인가.
  
  
• 관리관계 (管理關係): 행정 주체가 공물이나 영조물을 설치·관리하고 공기업을 경영하는 등 명령·강제적 성격이 약하고 공법상의 계약과 같이 비권력적 행정 수단을 사용하는 법률관계를 말합니다. 주로 급부 행정과 유도 행정이 이에 해당하며, 단순 고권적 관계라고도 합니다. 비권력 관계라는 점에서 권력 관계와 구별되고 사법 관계와 유사하나, 공익성이 강하기 때문에 공익 목적 달성에 필요한 한도 내에서는 특수한 공법적 규율을 받습니다.법적 특징: 원칙적으로 사법이 적용되나, 공익 실현과 관련된 범위 내에서 예외적으로 공법적 규율을 받습니다. 분쟁 발생 시 원칙적으로 민사 소송으로 구제받으나, 공법적 규율이 적용되는 경우 당사자 소송으로 구제받을 수 있습니다. 권력 관계에서 나타나는 공정력, 확정력, 집행력 등은 발생하지 않습니다.
  
  
• 예시: 공원, 도로, 하천 등의 공물 관리, 철도, 우편 등의 공기업 경영, 청원경찰의 근무 관계 (판례는 징계 처분을 권력 관계로 분류), 공공 주택 및 학교 관리, 수도 공급 (판례는 요금 부과를 권력 관계로 분류).
  
  

사법관계 (私法關係):

사법의 규율을 받는 법률관계로서, 행정 주체가 공권력의 주체로서가 아닌 사인과 동등한 지위에서 맺는 관계를 의미합니다.

 

• 국고관계 (國庫關係): 행정 주체가 공권력의 주체로서가 아니라 국고, 즉 사법상 재산권의 주체로서 활동하는 관계를 말합니다. 행정 주체의 우월적 지위가 인정되지 않으며, 사법이 적용되고 분쟁 해결은 민사 소송 절차에 따릅니다.법적 특징: 원칙적으로 사법 규정이 적용되며, 민사 소송의 대상이 됩니다. 다만, 국고 관계에서의 행정 주체 활동에 대해 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 국유 재산법 등에서 특수한 규율을 하는 경우가 있으나, 이들 규정은 공법 규정이 아닌 사법 규정으로 해석됩니다.
  
  
• 예시: 행정 주체와 사인 간의 물품 매매 계약, 공사 도급 계약, 건물 임대차 계약 등 체결, 국공유 잡종 재산 매각, 국채 및 지방채 모집, 수표 발행, 주식 회사의 주주가 되는 관계, 국유 잡종 재산 대부 행위.
  
  
• 행정사법관계 (行政私法關係): 행정 주체가 공행정(공적 임무)을 사법 형식으로 수행하면서 국민과 맺는 법률관계를 의미합니다. 공법 형식과 사법 형식의 선택 가능성이 인정되는 경우에 논의될 수 있으며, 행정 주체가 공법 규정 하에서의 여러 가지 부담과 제약을 벗어나 창의성과 자율성을 기초로 공행정을 효율적으로 수행할 필요성 때문에 나타납니다.법적 특징: 기본적으로 사법이 적용되고 법적 분쟁은 민사 소송에 의합니다. 그러나 행정 주체가 수행하는 작용의 실질은 공행정이므로 공공성과 국민의 기본권 보장을 위해 해석상 일정한 공법 원리가 적용될 수 있다고 봅니다 (예: 평등 원칙, 비례 원칙 등).
  
  
• 예시: 전기, 철도, 수도, 가스, 우편 등 공공 서비스 제공, 보조금 지급, 학자금 융자 등 자금 지원 행정, 서울 특별시립 무용단원의 공연 활동 (판례는 공법 관계로 분류).
  
  

제5장 행정법관계의 당사자

행정법관계는 행정 주체와 행정 객체라는 두 당사자로 구성됩니다.

 

행정주체 (行政主體):

행정주체의 종류와 역할

 

행정 작용을 할 수 있는 권한을 가지는 자를 의미합니다. 자신의 이름으로 행정을 행할 권리와 의무를 가지며, 행정상 법률관계의 효과인 권리와 의무가 귀속되는 주체입니다. 행정 주체는 권리 능력은 있으나 행위 능력은 없으므로, 행정 기관을 통해 유효한 법적 행위를 할 수 있습니다.

 

종류:

 

• 국가 (國家): 시원적인 행정 주체로서, 직접 국가 행정의 주체입니다. 대통령을 정점으로 하는 국가 행정 조직을 통해 권한을 행사합니다.
  
  
• 지방자치단체 (地方自治團體): 구역, 주민, 자치권을 가지는 법인격 있는 공공 단체로서, 자치 행정의 주체입니다. 법규성 감독을 받으며, 합목적성 감독은 받지 않습니다.
  
  
• 공공단체 (公共團體): 행정 목적을 수행하기 위해 법률에 의해 설립된 독립적인 법인격이 부여된 행정 주체로서, 자치 행정의 주체입니다.
  • 공공조합 (公共組合): 특별한 법률 규정이나 절차에 따라 설립되는 행정상의 사단 법인입니다.
  • 영조물법인 (營造物法人): 일정한 행정 목적을 달성하기 위한 인적·물적 결합체에 공법상 법인격이 부여된 것으로, 정부 관련 기업 등이 해당됩니다.
  • 공법상 재단 (公法上 財團): 국가나 지방자치단체가 공공 목적을 위해 출연한 재산을 관리하기 위해 설립된 재단 법인입니다.
    
    
• 공무수탁사인 (公務受託私人): 법률에 근거하여 공적인 임무를 수행하도록 권한이 주어진 사인을 말합니다. 신분은 사인이지만 기능상 행정 주체의 지위를 가집니다. 예를 들어, 공증인, 학위 수여 권한을 가진 사립대학 총장 등이 해당될 수 있습니다.

 

법적 지위: 행정에 관한 권리·의무의 귀속 주체로서, 행정 기관을 통해 유효한 법적 행위를 할 수 있는 행위 능력을 갖습니다. 공무수탁사인은 위탁자인 행정 주체에 대해 직무 성실 이행 의무, 법령 준수 의무, 감독 수용 의무 등을 지며, 공법상 직무 수행권, 재정상 청구권, 행정 쟁송 제기 권리 등을 가집니다. 외부 관계에서는 독립된 행정 주체로서 지위를 가지며, 행정청으로서 행정 행위나 행정 강제 등 법령상 행위를 할 수 있습니다.

 

행정객체 (行政客體):

행정 주체에 의한 행정권 행사의 대상이 되는 상대방을 의미합니다.

 

종류:

 

• 사인 (私人): 일반 국민 또는 사법상 법인이나 단체를 포함합니다. 외국인도 행정 객체가 될 수 있습니다.
  
  
• 공공단체 및 지방자치단체 (公共團體 및 地方自治團體): 공공단체는 사인에 대하여는 행정 주체의 지위에 서지만, 국가나 다른 공공단체에 대하여는 행정 객체의 지위에 서게 됩니다. 지방자치단체 역시 국가 또는 상급 지방자치단체에 대하여 행정 객체가 될 수 있습니다.

 

법적 지위: 공법 관계에서 행정 주체에 대하여 상대방의 지위에 있으며, 행정 작용에 따라 권리 의무 관계가 발생합니다. 행정 작용의 적법성을 다툴 수 있는 권리 구제 수단을 가집니다.

 

제6장 공권의 개념

공권의 개념

 

공권은 행정법 관계에서 권리 주체가 직접 자기를 위하여 일정한 이익을 주장할 수 있는 힘으로 법률상 정당히 인정된 것을 말합니다. 오늘날에는 공권 개념의 확대화 경향이 일반적입니다. 공권은 크게 국가적 공권과 개인적 공권으로 나눌 수 있습니다.

 

국가적 공권 (國家的 公權):

국가 등 행정 주체가 우월적인 의사 주체로서 개인 등 행정 객체에 대하여 가지는 권리를 의미합니다. 행정 법규가 행정 주체에게 부여한 권한의 형식으로 나타나며, 개인은 국가의 공권 행사에 대응하여 작위, 부작위, 수인, 급부 등의 의무를 지는데, 이러한 의무를 공의무라고 합니다.

 

• 행사 요건: 법률에 근거해야 하며, 법규상 및 조리상 한계를 준수해야 합니다.
  
  
• 한계: 법규상의 한계 및 조리상의 한계를 받으며, 한계를 일탈하는 경우 행정 구제 또는 통제의 대상이 됩니다.
  
  
• 종류: 경찰권, 규제권, 공기업 특권, 공용 부담권, 조세권, 공물 관리권, 재정권 등 목적에 따른 분류와 하명권, 강제권, 형성권, 공법상의 물권 등 내용에 따른 분류가 있습니다.
  
  
• 특성: 국가적 공권은 지배권으로서의 성질을 가지므로 일방적인 명령, 자력 강제성, 행정벌 형식을 주된 내용으로 하며, 그 행사에 공정력, 확정력 등의 효과가 부여됩니다.

 

개인적 공권 (個人的 公權):

개인 또는 단체가 국가 또는 공공단체에 대하여 가지는 권리를 의미합니다. 개인이 직접 자기의 이익을 위하여 행정 주체에 대해 가지는 권리로서 행정 주체에게 일정한 행위를 할 것을 요구할 수 있는 법적인 힘을 의미하며, 주관적 공권이라고도 합니다.

 

• 행사 요건: 법률 규정에 의해 성립하는 것이 일반적이며, 법률에 의한 공권 성립을 위해서는 행정청의 의무 존재 및 사익 보호성이 요구됩니다. 헌법 규정에 의해서도 공권이 성립할 수 있으나, 사회권적 기본권은 법률에 의해 구체화되어 있어야 개인적 공권으로 인정됩니다.
  
  
• 한계: 법령이 규정하는 바에 따라서만 행사되어야 한다는 법규상의 한계가 있습니다.
  
  
• 종류: 자유권 (소극적 공권), 수익권 (적극적 공권), 참정권 (능동적 공권)으로 분류됩니다. 최근에는 무하자재량행사청구권, 행정개입청구권 등도 논의됩니다.
  
  
• 특성: 이전성이 제한되는 경우가 많으며, 포기가 제한되는 것이 원칙입니다. 공권이 침해된 경우 행정상의 손해 전보 제도, 행정 쟁송 제도 등의 구제 절차가 인정됩니다.

 

제7장 행정상 법률관계의 법률 적합성 원칙 구현

행정의 법률 적합성 원칙은 법치주의의 핵심 내용으로서, 행정은 법률의 범위 내에서 이루어져야 한다는 원칙을 의미합니다. 이는 행정 작용이 자의적으로 이루어지는 것을 방지하고, 법률에 근거하여 예측 가능하고 공정하게 행사되어야 함을 강조합니다. 행정의 법률 적합성 원칙은 법규 창조력, 법률 우위의 원칙, 법률 유보의 원칙을 주요 내용으로 합니다.

 

• 법률우위의 원칙 (法律優位의 原則): 국가의 행정은 헌법과 합헌적인 절차에 따라 제정된 법률에 위반되어서는 안 된다는 원칙입니다. 여기서 법률은 형식적 의미의 법률뿐만 아니라 법률의 위임에 따른 법규 명령, 행정법의 일반 원칙 등을 포함합니다. 법률 우위의 원칙은 행정의 전 영역에 예외 없이 적용됩니다.
  
  
• 법률유보의 원칙 (法律留保의 原則): 행정 작용을 하기 위해서는 법률의 근거가 있어야 한다는 원칙이며, 특히 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 침익적 행정 작용에는 반드시 법률의 근거가 요구됩니다. 법률 유보의 범위에 대해서는 침해 유보설, 전부 유보설, 중요 사항 유보설 등 학설의 대립이 있으나, 국민의 기본권 실현에 관련된 본질적인 중요한 사항은 반드시 법률로 정해야 한다는 중요 사항 유보설이 통설 및 판례의 입장입니다.
  
  
• 법규창조력 (法規創造力): 국민의 대표 기관인 국회만이 국민을 구속하는 규범인 법률을 만들 수 있다는 원칙이었으나, 오늘날에는 법률의 위임이 있는 경우 행정부도 법규를 제정할 수 있다는 견해가 일반적입니다.
  
  

행정상 법률관계에서 법률 적합성 원칙은 다양한 방식으로 구현됩니다. 법률은 행정 주체에게 권한을 부여하고 그 행사 요건과 절차를 규정하며, 행정 작용의 내용과 한계를 설정합니다. 또한, 법원은 행정 소송을 통해 행정 작용이 법률에 위반되는지 여부를 심사하고, 위법한 행정 작용을 취소하거나 무효로 선언함으로써 법률 적합성 원칙을 확보합니다. 행정 심판 제도 역시 행정 기관 스스로의 시정을 통해 법률 적합성을 확보하는 기능을 수행합니다.

 

판례는 법률 적합성 원칙의 중요한 기준을 제시합니다. 예를 들어, 병의 복무 기간은 국방 의무의 본질적 내용에 관한 것이므로 반드시 법률로 정해야 한다는 헌법재판소 결정, 텔레비전 방송 수신료는 국민의 기본권과 관련된 중요한 사항이므로 국회가 스스로 정해야 한다는 헌법재판소 결정, 법외노조 통보는 노동조합의 법적 지위를 박탈하는 중대한 침익적 처분이므로 법률의 명시적이고 구체적인 위임이 있어야 한다는 대법원 판결 등은 법률 유보 원칙의 중요성을 강조합니다. 또한, 행정 재산의 사용·수익 허가는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정 처분으로서 항고 소송의 대상이 된다는 판례는 행정 작용의 법적 성격 판단에 있어 법률 우위 원칙이 어떻게 적용되는지를 보여줍니다.

 

제8장 행정 작용으로 인한 권익 침해 시 구제 절차

행정심판과 행정소송의 종류

 

행정 작용으로 인해 권익이 침해된 경우 활용 가능한 구제 절차로는 행정심판과 행정소송이 있습니다.

 

행정심판 (行政審判):

행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하기 위해 행정 기관에 제기하는 권리 구제 절차입니다. 법원의 행정 소송에 비해 비용이 무료이고, 절차가 간편하며, 신속하게 처리되는 장점이 있습니다.

 

• 종류: 취소심판 (위법 또는 부당한 처분의 취소 또는 변경), 무효등확인심판 (처분의 효력 유무 또는 존재 여부 확인), 의무이행심판 (위법 또는 부당한 거부 처분이나 부작위에 대해 일정한 처분을 하도록 하는 심판).
  
  
• 요건: 심판 청구인은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있어야 합니다. 취소심판은 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 청구해야 합니다 (정당한 사유가 있는 경우 예외). 무효등확인심판과 의무이행심판은 청구 기간 제한이 없습니다.
  
  
• 구제 수단: 인용 재결 시 처분의 취소·변경, 무효 확인, 또는 처분 명령이 내려집니다. 피청구인이 처분 명령에도 불구하고 처분을 하지 않는 경우, 당사자 신청에 따라 행정심판위원회에서 직접 처분을 할 수 있습니다.
  
  

행정소송 (行政訴訟):

공법상의 법률관계에 관한 분쟁을 법원에 의해 해결하기 위한 정식의 행정 쟁송 절차입니다. 국민의 권리 구제 및 행정 통제 기능을 수행합니다.

 

• 종류: 항고소송 (취소소송, 무효확인소송, 부작위위법확인소송), 당사자소송, 민중소송, 기관소송.
  
  
• 요건: 원고는 행정청의 처분 등으로 인해 법률상 직접적이고 구체적인 이익을 침해받은 자여야 합니다 (원고 적격). 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 1년 이내에 제기해야 합니다. 경우에 따라 행정심판을 먼저 거쳐야 하는 행정심판 전치주의가 적용될 수 있습니다.
  
  
• 구제 수단: 법원은 위법한 행정 처분을 취소하거나 무효임을 확인할 수 있습니다. 부작위위법확인소송에서 승소하면 행정청은 위법한 부작위를 해소하기 위해 처분을 해야 할 의무를 집니다. 긴급한 필요가 있는 경우 법원은 행정 처분의 집행을 일시적으로 정지하는 집행 정지 결정을 내릴 수 있습니다. 행정 소송과 함께 손해 배상, 부당 이득 반환 청구 등을 병합하여 제기할 수도 있습니다.
  
  

제9장 공법과 사법의 구별 기준에 대한 다양한 학설 비교 분석

공법과 사법의 구별 기준에 대한 다양한 학설은 각기 다른 관점에서 법률 관계의 성격을 파악하고자 합니다.

 

• 법률관계설 (法律關係說): 법률 주체 간의 관계를 기준으로 수직성/수평성으로 구분. 단순하나 예외 설명 어려움.
  
  
• 이익설 (利益說): 법률 보호 이익의 공익성/사익성으로 구분. 직관적이나 공사익 구분 모호.
  
  
• 주체설 (主體說): 일방 당사자의 공법상 주체 여부로 구분. 비교적 명확하나 국가의 사경제 활동 등 설명 미흡.
  
  
• 신주체설 (新主體說): 권리·의무 귀속 주체가 오직 공권력 주체인지 여부로 구분. 구주체설 보완 시도나 적용 어려움.
  
  
• 성질설 (性質說): 법률 관계의 지배·복종/대등 관계로 구분. 권력 관계 명확화하나 예외 설명 미흡.
  
  
• 구별 부정설 (區別 否定說): 공법·사법 구별 실효성 부정. 현대 법 현상 반영하나 현실 법 체계와 괴리.
  
  
• 종합설 (綜合說): 다양한 요소 (목표, 목적, 내용, 지위 등) 종합 고려. 유연한 적용 가능하나 판단 기준 추상적일 수 있음. (다수설 및 판례)
  

표 1: 공법관계와 사법관계 비교

특징	공법관계	사법관계
규율 법률	공법 원리 및 규정 (헌법, 행정법 등)	사법 원리 및 규정 (민법, 상법 등)
관계 성격	수직적, 우월적 지위	수평적, 대등한 지위
분쟁 해결	행정소송 (항고소송, 당사자소송)	민사소송
주요 특징	법률 적합성 엄격 요구, 공익 우선, 공정력, 존속력, 강제력 등 특별한 효력 인정	사적 자치의 원칙, 계약 자유의 원칙
권리·의무 이전/포기	제한적	비교적 자유로움

 

표 2: 공법과 사법 구별 기준에 대한 학설 요약

학설	주요 기준	강점	약점	대한민국에서의 위상
법률관계설	당사자 간 관계의 수직성/수평성	단순 명쾌	국가의 사경제 활동, 사인 간 공법 관계 설명 미흡	영향력 약함
이익설	법률 보호 이익의 공익성/사익성	법의 목적 강조	공익/사익 구분 모호, 복합적 이익 추구 관계 설명 미흡	영향력 중간
주체설	법률 관계 일방 당사자의 공법상 주체 여부	비교적 명확	국가의 사경제 활동, 공무수탁사인 설명 미흡	영향력 중간
신주체설	권리·의무 귀속 주체가 오직 공권력 주체인지 여부	구주체설의 한계 보완 시도	개별 사안 적용 어려움, 특별한 법적 근거 없는 국가 활동 부인 가능성	영향력 약함
성질설	법률 관계의 지배·복종/대등 관계 여부	권력 관계 명확히 구별 가능	사법 내 상하 관계, 공법상 계약 설명 미흡, 급부 행정 설명 곤란	영향력 중간
구별 부정설	공법·사법 구별의 실효성 부정	현대 법 현상 반영	현실 법 체계와 괴리	영향력 약함
종합설	다양한 요소 종합 고려 (목표, 목적, 관계 내용, 당사자 지위 등)	구체적 사안에 유연하게 적용 가능, 각 학설 장점 취합	판단 기준 추상적일 수 있음	다수설 및 판례

 

제10장 대한민국 행정법학계에서 행정상 법률관계와 관련된 최근 논의나 쟁점 사항

최근 대한민국 행정법학계에서는 행정상 법률관계와 관련하여 다음과 같은 논의나 쟁점 사항들이 활발하게 이루어지고 있습니다.

 

• 행정기본법의 영향: 2021년 3월 제정된 행정기본법이 행정상 법률관계의 해석 및 적용에 미치는 영향에 대한 논의가 활발합니다. 특히, 법령 해석 제도와 관련된 규정들이 행정 작용의 예측 가능성과 투명성에 어떠한 변화를 가져올지에 대한 관심이 높습니다.
  
  
• 행정법의 헌법화 경향: 행정법 원칙들을 헌법상 기본권, 특히 기본권 제한의 한계에 관한 헌법 제37조 제2항의 해석 문제로 이해하려는 경향이 심화되고 있습니다. 이는 행정 작용에 대한 헌법적 가치 판단의 중요성을 강조하는 흐름으로 볼 수 있습니다.
  
  
• 공법과 사법의 경계: 공공-민간 파트너십 (PPP) 사업이나 민간 위탁 등 다양한 방식으로 공공 서비스가 제공되면서 전통적인 공법과 사법의 구분이 모호해지는 현상에 대한 논의가 지속되고 있습니다. 특히 행정사법관계의 이론적 및 실제적 적용 범위에 대한 심도 있는 연구가 이루어지고 있습니다.
  
  
• 최신 판례의 역할: 최근 대법원 판례들이 새로운 유형의 행정상 법률관계나 기존 쟁점에 대해 어떠한 입장을 취하고 있는지 분석하는 연구가 활발합니다. 특히 공법상 계약의 성립 요건 및 효력, 새로운 형태의 공권 인정 여부 등에 대한 판례 분석이 중요하게 다루어집니다.
  
  
• 개인적 공권의 확대: 정보 공개 청구권, 행정 개입 청구권, 무하자 재량 행사 청구권 등 개인적 공권의 범위와 내용이 지속적으로 확장되는 추세에 대한 논의가 이어지고 있습니다. 이는 행정 작용에 대한 개인의 권리 의식 향상과 실질적 권리 구제 강화 요구를 반영하는 것으로 해석될 수 있습니다.
  
  
• 간접적 의무 이행 확보 수단: 행정상 공표와 같이 전통적인 행정 강제 수단이 아닌 간접적인 방법으로 행정법상 의무 이행을 확보하는 것에 대한 법적 근거와 한계에 대한 논의도 중요한 쟁점 중 하나입니다. 이는 개인의 명예나 신용 훼손 가능성과 법치 행정 원칙 준수 사이의 균형점을 찾는 것을 목표로 합니다.
  
  

제11장 결론

본 글은 대한민국 행정법 체계 하에서 행정상 법률관계의 기본 개념, 특징, 종류, 당사자, 그리고 공권의 개념 등을 심층적으로 분석하였습니다. 특히 공법관계와 사법관계의 구별은 행정법의 핵심적인 내용이며, 다양한 학설과 판례를 통해 그 기준이 제시되고 있지만, 여전히 구체적인 사안에서 판단의 어려움이 존재합니다. 행정 작용의 법률 적합성 원칙은 적법하고 공정한 행정의 근간을 이루며, 권익 침해 시 행정심판과 행정소송을 통해 구제를 받을 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있습니다. 최근 행정법학계에서는 행정기본법의 시행, 행정법의 헌법화 경향, 공사법 경계의 모호화, 개인적 공권의 확대 등 다양한 쟁점들이 논의되고 있으며, 이는 행정상 법률관계가 끊임없이 변화하고 발전하고 있음을 시사합니다. 앞으로도 이러한 논의와 연구를 통해 대한민국 행정법 체계가 더욱 발전하고 국민의 권익 보호에 기여할 수 있을 것으로 기대됩니다.

 

관련 자료

[행정법] - [행정법] 주요 개념 정리

[행정법] 주요 개념 정리

 

행정상 법률관계에 대한 새로운 고찰

https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART002838721

행정상 법률관계에 대한 새로운 고찰

 

행정법상 주관적 공권의 기본문제 - 독일에서의 논의를 중심으로 -

https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART001963258

행정법상 주관적 공권의 기본문제 - 독일에서의 논의를 중심으로 -

 

공법과 사법의 교착(交錯)에 관한 시론적 고찰

https://www.dbpia.co.kr/journal/articleDetail?nodeId=NODE11056477

공법과 사법의 교착(交錯)에 관한 시론적 고찰 | DBpia

 

[학위논문] 공법과 사법의 관계설정 및 개념차용 방법론에 관한 연구 

https://scienceon.kisti.re.kr/srch/selectPORSrchArticle.do?cn=DIKO0011791772

[논문]공법과 사법의 관계설정 및 개념차용 방법론에 관한 연구